Призрак фискальной девальвации

Предложение по снижению в России ставок отчислений в фонды социального страхования и повышению НДС появилось в публичном пространстве в середине 2016 г., но активно стало обсуждаться в последнее время. Предлагаемый налоговый маневр восходит к концепции так называемой фискальной девальвации, которая предлагалась в качестве инструмента улучшения торгового баланса стран Южной Европы в условиях, когда возможности валютной девальвации в рамках единого европейского рынка ограничены. Предполагалось, что снижение ставок страховых взносов сократит издержки на труд, продукция экспортеров, которые не платят НДС, станет более конкурентоспособной, соответственно, создадутся предпосылки для роста экспорта. Напротив, объем импорта, облагаемого НДС, будет ограничен.

В чистом виде фискальная девальвация за последние 10 лет нигде не была реализована. В некоторых странах были использованы лишь отдельные элементы. В поисках средства, способного запустить рост экономики, российские экономические ведомства, по-видимому, решили применить рецепт, разработанный для южноевропейских стран. При том что основная цель фискальной девальвации в этих странах – улучшение торгового баланса – не особенно актуальна в настоящее время для России, имеющей положительное сальдо как торгового, так и платежного баланса в целом.

Судя по информации, просачивающейся в СМИ, декларируемыми целями маневра является запуск экономического роста на основе повышения конкурентоспособности российской продукции, прежде всего на внешних рынках, а также вывод зарплаты из тени, что в перспективе позволит снизить налоги и улучшить условия конкуренции для белого бизнеса. Анализ показывает, что проведение фискальной девальвации может содействовать достижению декларируемых целей, если экономика страны и ее институциональное устройство соответствует следующим условиям:

– объем экспорта лимитируется высокой себестоимостью продукции, а не ее качественными характеристиками;

– структура экспорта в достаточной степени диверсифицирована, а проведение фискальной девальвации не усилит концентрацию экспорта на узкой группе товаров и услуг;

– низкая или нулевая инфляция, усиление которой в связи с ростом НДС может благотворно сказаться на инвестиционной активности и не создаст существенных социально-экономических рисков;

– слабая зависимость заработной платы от динамики потребительских цен, что препятствует переносу повышения инфляции (в связи с фискальной девальвацией) в рост заработных плат и тем самым нивелированию эффекта от снижения страховых взносов;

– наличие незагруженных производственных мощностей и свободных трудовых ресурсов;

– низкий уровень монополизации экономики и конкурентные рынки, что обеспечивает гибкое изменение цен под воздействием издержек и спроса и направление инвестиций в бизнесы, у которых повысится рентабельность в результате налогового маневра;

– относительно невысокая доля госсектора в экономике, так как в противном случае большая часть потенциального эффекта от фискальной девальвации может свестись к перекладыванию из одного бюджетного кармана в другой;

– так называемый хороший инвестиционный климат, способствующий при снижении себестоимости и соответствующем росте прибыли ее трансформации в инвестиции, а также притоку внешних долгосрочных инвестиций в реальный сектор экономики.

Оставив за скобками очевидный ответ на вопрос, в какой мере перечисленные условия соответствуют нынешним российским реалиям, рассмотрим возможность достижения декларируемых целей налогового маневра, а также его возможные последствия и риски.

Содействие экономическому росту

Аргументация: Повышение конкурентоспособности российского экспорта в связи со снижением себестоимости и расширением возможностей ценовой конкуренции.

Около 60% российского экспорта приходится на углеводороды и лимитируется неценовыми факторами. Особенно после девальвации 2014–2015 гг., когда себестоимость в долларовом выражении снизилась практически вдвое. Но даже такое снижение не повлекло за собой роста экономики и экспорта нефти и газа. Поэтому снижение затрат экспортеров приведет в основном к росту их прибыли, которую государство, по всей видимости, в том или ином объеме постарается изъять через соответствующие налоги и/или экспортные пошлины. В относительном выигрыше могут оказаться производители экспортируемой сельхозпродукции. Возможности же экспорта продукции более высоких переделов ограничены, прежде всего, из-за ее потребительских свойств.

Аргументация: Расширение источников внутренних инвестиций как драйвера экономического роста. Снижение ставок страховых взносов создаст предпосылки для сокращения издержек, повышения прибыли и ее инвестирования в российскую экономику.

Инвестиции в последние несколько лет не растут не из-за отсутствия средств и прибыли у бизнеса. Объем накоплений на декабрь 2016 г. только на банковских депозитах бизнеса – 11,5 трлн руб., населения – 24,3 трлн руб. В 2015 и 2016 гг. прибыль росла, а инвестиции сокращались. Проблема в рисках и неопределенности в связи с известной спецификой российской институциональной среды, не способствующей трансформации прибыли во внутрироссийские инвестиции.

Вывод зарплаты из тени

Аргументация: Снижение ставок страховых взносов будет способствовать обелению зарплат.

Это предположение, правильное в теории, применительно к российской действительности чрезмерно оптимистично.

Опыт изменения тарифов страховых взносов за период 2001–2012 гг. – снижение с 35,6 до 26% (2005 г.), потом повышение с 26 до 34% (2011 г.), затем снижение в 2012 г. до 30%+10% – показал, что их влияние на обеление зарплат и экономический рост практически отсутствует. Причина в том, что у бизнеса имеется множество достаточно безрисковых схем налоговой оптимизации. Несмотря на то что за последние годы эти схемы подорожали, например комиссия за обналичку выросла с 3–5% до 13–18%, это все равно практически в 2 раза меньше, чем расходы на НДФЛ и страховые взносы, даже при предлагаемом снижении тарифов страховых взносов до 21–22% (это еще без обсуждаемого увеличения НДФЛ).

Работников тоже не слишком смущает получение зарплаты в конверте. Размер страховой пенсии слабо зависит от заработной платы, получение остальных социальных выплат и госуслуг вообще не связано с уплатой налогов и страховых взносов, а контроль соответствия расходов легальным доходам отсутствует.

Значимых стимулов к обелению не появится до тех пор, пока не будут реализованы меры, с одной стороны, повышающие риски бизнеса при использовании зарплатных схем и, соответственно, их стоимость до уровня, соотносимого с затратами на уплату НДФЛ и страховых взносов, и, с другой стороны, создающие серьезную заинтересованность работников в получении белой заработной платы.

Одновременно с этим необходимо учитывать, что повышение НДС будет стимулировать уклонение от его уплаты, даже несмотря на улучшение администрирования в последнее время.

Возможные последствия и риски

1. Увеличение инфляции

Рост НДС на 3–4% в условиях российских рынков с невысоким уровнем конкуренции может дополнительно увеличить инфляцию на 2–2,5% и повлечь: рост бедности, что особо критично, так как численность бедных увеличилась с 15,4 млн в 2012 г. до 20,3 млн человек в 2016 г. (январь – сентябрь); необходимость расширения программ социальной поддержки, соответствующее увеличение бюджетных расходов, усиление иждивенчества и асоциального поведения; рост цен на импортные товары при высокой зависимости от импорта, в том числе в критически важных сегментах (лекарства и др.).

2. Влияние на экономический рост

Снижение реальных доходов населения еще больше уменьшит платежеспособный спрос и, соответственно, будет негативно влиять на экономический рост, ради которого предлагается фискальная девальвация (по оценке Аналитического центра при правительстве, уменьшение потребления домохозяйств в 2015 г. было основным фактором снижения ВВП).

Радикальное изменение налоговой системы еще больше повысит неопределенность и риски и не будет способствовать укреплению доверия и, соответственно, экономическому росту.

Сейчас на российских рынках сложилась в определенной степени равновесная система цен. Предлагаемый маневр внесет серьезные изменения в это равновесие и в планируемые на ближайшее время бизнес-проекты, начало реализации которых до прояснения ситуации бизнес будет вынужден отложить.

Фискальная девальвация, создавая определенные преимущества для экспортеров, может еще больше усугубить зависимость российской экономики от углеводородного экспорта.

3. Последствия для системы социального страхования

Рост зависимости фондов социального страхования от трансфертов федерального бюджета, что, по сути, ведет к ликвидации системы социального и в первую очередь пенсионного страхования. По сути, это отказ от положений Стратегии пенсионной реформы, утвержденной правительством в 2012 г. и предусматривающей снижение указанной зависимости на основе усиления страховых основ пенсионной системы.

Переход преимущественно на советскую модель финансирования пенсий из федерального бюджета по остаточному принципу.

4. Влияние на бюджетную систему и отдельные экономические субъекты

Если основываться на представленных в СМИ расчетах Минэкономики, то анализ показывает, что снижение страховых взносов до 21% (без «потолка») и повышение НДС до 21% практически обеспечивает нейтральность маневра для консолидированного бюджета. Выпадающие доходы по страховым взносам составляют около 1,45 трлн руб., дополнительные доходы от НДС – около 0,84 трлн руб., разница практически компенсируется сокращением расходов на страховые взносы организаций бюджетной сферы (образование, здравоохранение, госсектор) – около 0,44 трлн руб. – и ростом налога на прибыль – 0,05 трлн руб., сальдо – минус 0,1 трлн руб. Плюс к этому бюджет может потенциально сэкономить на дотациях сельскому хозяйству, получающему, по оценке Минэкономики, наибольший эффект от фискальной девальвации.

Однако необходимо учитывать, что влияние налогового маневра на различные экономические субъекты будет существенно различаться в зависимости от их специфических особенностей: экспортеры, импортеры, работа на внутреннем рынке, использование специальных налоговых режимов, структура себестоимости, уровень рентабельности, наличие рабочих мест, за которые уплачиваются повышенные страховые взносы на финансирование досрочных страховых пенсий и по страхованию от несчастных случаев и профзаболеваний и др. Ответственное обсуждение целесообразности предлагаемого размена страховых взносов на НДС требует детальной оценки последствий для каждого типа субъектов экономической деятельности.

Применение фискальной девальвации для решения проблем российской экономики напоминает попытку простыми средствами, предназначенными для пациента с другой симптоматикой, лечить сложную и запущенную болезнь. Шансы на основе налоговых маневров запустить экономический рост призрачны, а риски и негативные последствия весьма вероятны: ускорение инфляции, рост бедности, дополнительная неопределенность для бизнеса, ухудшение структуры экспорта, деградация системы социального страхования. Даже если фискальная девальвация сможет дать эффект в части стимулирования экономического роста в отдельных отраслях и предприятиях, то это, подобно действию обезболивающего, будет лишь краткосрочное облегчение, так как налоговыми маневрами не устранить первопричины, сдерживающие рост экономики, большая часть которых определяется не экономическими факторами. В связи с этим процитируем одного из авторов теоретического обоснования концепции фискальной девальвации Олега Ицкохи, профессора экономики и международных отношений Принстонского университета: «Если не проводить структурных реформ в экономике, со временем конкурентоспособность товаров опять снизится и в следующий раз фискальная девальвация уже просто не сможет помочь».

Автор – заместитель директора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС

Полная версия статьи. Сокращенный газетный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)