Денег нет – но нет и свободы

Новый год приближается, и всем хочется узнать что-то хорошее. С него и начнем: в 2016 г. устойчиво росло сельское хозяйство, прекратился спад в промышленности, а в ноябре она даже выросла почти на 3%. Однако в обрабатывающей промышленности роста не было (-0,9% за январь – октябрь 2016 г.), спад продолжается в 37 регионах. Импортозамещение пока остается лозунгом.

Статистических данных за весь год пока нет, но тенденции понятны. Неприятных итогов больше: продолжают снижаться реальные доходы населения, потребление, инвестиции. Главные жертвы кризиса – население России и ее будущее. Реальные доходы населения снижаются третий год подряд (январь – сентябрь 2016 г. к январю – сентябрю 2015 г. – на 5%, к тому же периоду 2014 г. – на 9%), спад продолжается в подавляющем большинстве регионов. Россияне все туже затягивают пояса: розничная торговля сокращается (-5,3% в январе – октябре 2016 г.) синхронно со спадом реальных доходов и почти во всех регионах. Можно утешиться только тем, что в 2015 г. спад был еще больше – на 10%. Инвестиции сокращаются четвертый год подряд, и, хотя темпы спада замедлились (-2,3% в январе – сентябре 2016 г.), он продолжается в 46 регионах, в том числе в большинстве развитых. Длительный спад инвестиций ограничивает перспективы развития.

С учетом инфляции сократились все социальные расходы бюджетов регионов. Расходы на образование снизились даже в номинальном выражении (на 0,7% за январь – сентябрь 2016 г. к тому же периоду 2015 г.), а на здравоохранение выросли только на 1,9%. На бюджеты регионов приходится большая часть всех расходов на воспроизводство человеческого капитала. Страна, которая их сокращает, не имеет будущего.

Несмотря на «оптимизацию» социальных расходов, проблемы бюджетов регионов все те же. Дефицит бюджета в январе – сентябре 2016 г. имели 39 регионов, к концу года их будет намного больше – регионам придется наращивать дефицит и долг, чтобы профинансировать выплаты по госконтрактам и обязательства по повышению заработной платы бюджетников. Долг регионов и муниципалитетов немного сократился (с 2,66 трлн руб. в январе 2016 г. до 2,61 трлн руб. в октябре), но «цыплят по осени считают», точнее – по зиме. В Костромской, Смоленской, Астраханской, Саратовской областях, республиках Карелия, Мордовия, Удмуртия, Хакасия, Северная Осетия долг превышает собственные доходы их бюджетов (без учета трансфертов), а в Мордовии он почти вдвое выше доходов. Эти регионы неплатежеспособны, поддержка в виде сверхдешевых бюджетных кредитов немного «понижает температуру», но не лечит. К тому же объем бюджетных кредитов в 2017 г. планируют сократить вдвое, значит, борьба за них превратится в «бои без правил».

Политика федеральных властей в 2016 г. по отношению к регионам чрезвычайно прагматична, даже цинична. Выделим три вектора: меньше помогать, отобрать часть финансовых ресурсов у тех, кто побогаче, и переложить на регионы политические риски экономии социальных расходов. В январе – сентябре 2016 г. трансферты регионам сократились на 8% к тому же периоду 2015 г., меньше трансфертов получили 69 регионов. Дали меньше даже геополитически приоритетным и сакральным: помощь Севастополю сократилась вдвое, Республике Крым – на 7%. Хотя до конца года могут добавить. Кто же в фаворе? Трансферты Калининградской области выросли в 3,4 раза для компенсации издержек, связанных с отменой статуса особой зоны, Ингушетии – на 31%, Чукотке – на 25%. Помощь Чечне сократилась только на 1%, уважили требование главы республики сохранить стабильность финансирования. Такой подход стимулирует иждивенчество регионов, а не развитие.

Для более развитых регионов уходящий год также был проблемным. Федеральные власти решили их раскулачить, чтобы смягчить дефицит федерального бюджета. От передачи в федеральный бюджет 1 процентного пункта налога на прибыль больше всего пострадала Москва (на столицу приходится четверть всех поступлений налога на прибыль в бюджеты регионов) и Сахалин (8%). Протест выразил только мэр Москвы, но сразу замолчал после решения президента, таковы правила игры. В результате ресурсы более развитых регионов сократились, а ведь именно они способны быстрее перейти от стагнации к росту. Но наверху это никому не интересно, нужно затыкать дыры в федеральном бюджете.

Проблемы разбалансированности бюджетов регионов все те же: расходы за январь – сентябрь 2016 г. росли быстрее, чем доходы, – на 4 и 3% соответственно. На 9% выросли расходы на национальную экономику, регионам пришлось софинансировать федеральные субсидии на поддержку АПК, расходы на дорожное строительство и т. д. На 5% выросли расходы на социальную защиту населения, перед выборами они растут всегда. Кроме того, регионы боятся «оптимизировать» эти расходы и переходить к адресным формам поддержки населения. Федеральные власти готовы помочь только советом – методикой, не желая брать на себя риски реформы в политически чувствительной сфере.

Каждый регион ищет свой путь адаптации к ухудшившимся экономическим условиям и снижению федеральной помощи. Федерализм в России проявляется не в политических институтах, обеспечивающих участие регионов в процессе принятия решений, – чего нет, того нет, а в виде разных стратегий адаптации регионов. Например, власти Москвы, бюджет которой несопоставимо больше, чем бюджеты других регионов, а профицит бюджета огромный, вместо роста расходов на человеческий капитал предпочитают благоустраивать городскую среду. Расходы бюджета столицы на благоустройство в январе – сентябре 2016 г. выросли на 26% и достигли 10% всех расходов (в других регионах эта доля не превышает 3%). Расходы на благоустройство теперь выше, чем расходы на школьное образование, так как последние сократились на 27%. Возможно, желание властей Москвы улучшить городскую среду разумно, но почему за счет расходов на человеческий капитал? Москвичей об этом не спросили. Власти Мордовии, несмотря на острый бюджетный кризис и огромный долг, продолжают наращивать расходы на госуправление (+15%), экономику и социальную защиту населения (+5%). Видимо, логика такова – когда совсем припрет, федеральные власти никуда не денутся и помогут. Но это крайности. Немалое число регионов пытаются проводить ответственную бюджетную политику.

Квазифедерализм в расходной политике регионов помогает выжить, но не стимулирует развитие. Когда федеральная помощь в условиях кризиса сокращается, неизбежно возникает вопрос: если нет денег, может, дать свободу? Ослабить узду «вертикали», чтобы регионы сами решали проблемы с учетом состояния их экономики и бюджетов? Использование разных стратегий помогает сохранить стабильность в худших условиях и дает больше возможностей для развития. Ответ федеральной власти ясен – нет, все должны ходить строем, а самые богатые регионы должны еще и делиться. В 2017 г., скорее всего, ходьба строем продолжится, но равнение будет похуже и ноги будут поднимать пониже и не в такт. От муштры устают не только солдаты.

Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики

Расширенная версия. Первоначальный опубликованный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)