Финансовая ситуация в регионах остается непростой. В условиях ограничения собственных ресурсов и финансовой помощи из федерального бюджета власти субъектов вынуждены оптимизировать расходы, в том числе и на социальную поддержку населения.
В середине 2000-х гг. вместе с разграничением полномочий и ответственности регионы получили от центра раздутую систему социальной поддержки – из-за категориального подхода к определению «получателей мер» и большого числа категорий получателей, которых по закону (ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ) нельзя трогать. Объем социальных расходов в «тучные годы» продолжал расти, в том числе по электоральным соображениям региональных властей. Однако в нынешнее время эта политика себя полностью исчерпала: регионы вынуждены искать средства на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с майскими указами в условиях стагнирующих бюджетных доходов. Одновременно усиливаются риски бедности населения, которые никак не могут быть купированы громоздкой и безадресной системой социальной помощи.
Действуя сегодня в условиях ограничений федерального законодательства, регионы пытаются решить проблемы своих расширенных социальных бюджетов через введение критериев нуждаемости. Вводить критерии нуждаемости и оптимизировать меры социальной поддержки регионы начинают, как правило, с семей с детьми (за период с 2014 по 2016 г. 56 регионов в разных формах ужесточили требования, ввели критерии нуждаемости или вовсе отменили 159 мер социальной поддержки семей с детьми и беременных женщин) и стараются не снижать помощь ветеранам труда и другим категориям граждан, имеющим особые заслуги перед государством или являющимся госслужащими. Причиной могли стать опасения прокурорского надзора, а также протестной активности граждан.
Например, Забайкальский край одним из первых предпринял попытку ввести критерии нуждаемости для ветеранов труда и ветеранов труда края, сельских специалистов. Но решения, которые касаются ветеранов труда – федеральных льготников, Верховным судом были признаны недействующими, поэтому фактически удалось ввести критерии нуждаемости только для региональных льготников.
В Татарстане введение критериев нуждаемости для ветеранов труда прошло гладко, жалоб граждан или обращений прокуратуры зафиксировано не было. Однако республика выбрала достаточно высокую линию отсечения – среднедушевой месячный доход ветерана труда для получения мер социальной поддержки не должен превышать 20 000 руб., и можно предположить, что сокращение количества получателей из-за такого критерия нуждаемости было незначительным.
Категория «ветераны труда» является самой большой по числу получателей и по объему расходуемых средств: в 2015 г. получателей ежемесячных денежных выплат было почти 9 млн человек (средний размер выплаты – 486 руб., от 150 руб. в Республике Алтай и Саратовской области до 2201 руб. в Туве). При этом разброс по регионам в численности ветеранов существен: доля получателей ветеранских выплат в численности населения старше трудоспособного возраста составляет 40% и более в Туве, на Чукотке и в Башкирии, а, например, в Республике Алтай эта доля в 2 раза меньше.
В 2015 г. на предоставление ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) ветеранам труда регионы израсходовали почти 51,6 млрд руб., к этому нужно еще прибавить ежегодные и единовременные денежные выплаты, меры по оплате проезда (компенсации, социальные проездные и т. д.), денежные компенсации на санаторно-курортное лечение, на оплату жилья и ЖКУ, на приобретение и доставку угля и дров, на оплату телефона, радиоточки, антенны, на изготовление и ремонт зубных протезов.
Кроме того, порядка 49 регионов наряду со званием «Ветеран труда» утвердили звания региональных ветеранов труда и установили аналогичные меры социальной поддержки и для этой категории граждан. В 2015 г. только на ЕДВ этой категории пришлось более 25 млрд руб., а количество получателей составило 3,6 млн человек.
По нашим оценкам на основе данных выборочного наблюдения Росстата, бедных среди ветеранов труда в 5,4 раза меньше, чем в среднем среди населения. 30–40% обладателей звания работают, а значит, кроме пенсий и мер соцподдержки получают трудовой доход. Расчеты показывают, что в доходах этих граждан ЕДВ не играют существенной роли, составляя в среднем от 1 до 3%. При этом сами доходы гораздо выше, чем прожиточный минимум в регионе, особенно у работающих ветеранов труда.
Распыление ресурсов по большому кругу получателей, для которых эти выплаты некритичны в деле поддержания социально приемлемого уровня жизни, не единственная болевая точка в социальных бюджетах регионов. За ней стоят и другие: низкая эффективность управления системой социальной поддержки, законодательные ограничения, устаревшие механизмы предоставления помощи. Учитывая ситуацию, ряд регионов уже идут по пути реформы: кто-то в силу того, что сам понимает необходимость повышения эффективности бюджетных социальных расходов, кто-то вынужденно, потому что федеральные финансовые власти проводят аудит эффективности региональных бюджетов и подталкивают к разработке программ оздоровления региональных финансов.
Но ключевая проблема в том, что цель социальной поддержки населения – защита граждан от основных социальных рисков, в том числе от бедности, – нынешней системой вряд ли достигается, поскольку средства региональных бюджетов распыляются на тех, кто может в них и не нуждаться. В то же время действительно нуждающиеся граждане, и в первую очередь семьи с детьми, зачастую получают помощь, размер которой недостаточен даже для обеспечения прожиточного минимума.
Авторы – директор НИФИ; руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ
