Ловушка мегарегулятора
Экономист Алексей Савруков об опасном одиночестве Банка России
Прошло чуть более трех лет с момента упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам и создания мегарегулятора в лице Банка России. Основными преимуществами такого подхода обычно являются возможность получения экономии на масштабах, универсализация и унификация надзора, полнота охвата поднадзорных секторов финансового рынка. Вместе с тем создание мегарегулятора может приводить и к негативным эффектам – чрезмерной централизации и отказу от дифференцированного подхода в регулировании, игнорированию сигналов рынка, бюрократизации и злоупотреблению полномочиями.
Сегодня Банк России не только устанавливает правила игры на финансовом рынке, но и одновременно осуществляет контроль за их выполнением, а также проводит оценку эффективности реализуемых мероприятий.
Такая ситуация лишь обостряет конфликт интересов.
В утвержденных Банком России «Основных направлениях развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 гг.» представлен широкий перечень законодательных актов, планируемых к принятию. Но практически отсутствует прогноз основных целевых показателей развития финансового рынка. Современный финансовый рынок включает широкий перечень участников и продуктов, отличается разнородностью и многоаспектностью. Поэтому в условиях расширения перечня полномочий мегарегулятора очень важны вектор развития рынка и расстановка акцентов.
В зарубежных странах регулирование финансовых посредников осуществляется в интересах потребителей, что зачастую приносит политические дивиденды. Есть риск, что и Банк России будет уделять больше внимания защите прав потребителей в ущерб пруденциальному надзору. Поэтому мегарегулятору следует определить приоритетные направления финансового рынка: развитие институтов, повышение капитализации – или защита инвесторов и выравнивание информационной асимметрии. В противном случае возрастает риск того, что действия регулятора будут нелогичны и непонятны участникам рынка.
Реализуемая ЦБ унификация регулирования и надзора деятельности банков и профессиональных участников рынка на практике приводит к чрезмерному надзорному обременению. Более того, в условиях кризиса увеличение регуляторных и надзорных требований может в перспективе привести к банкротству ряда из них, потере средств инвесторов и повышению концентрации рынка.
Безусловно, основное внимание в текущей деятельности мегарегулятора должно быть уделено идентификации системных рисков, их мониторингу и противодействию их реализации путем проведения эффективной макропруденциальной политики. Сегодняшняя макропруденциальная политика может привести к возникновению дисбалансов в результате конфликта целей. К примеру, в случае давления спекулянтов на валютном рынке и паники вкладчиков мегарегулятор может столкнуться с дилеммой: обеспечивать банки ликвидностью для погашения обязательств, предотвращая «бегство вкладчиков», или противостоять валютному кризису, ограничивая банковскую ликвидность. Возможны варианты, когда регулятор может встать перед выбором между поддержкой реального сектора и финансовой системы, а ускорение инфляции может потребовать удержания длительное время ключевой ставки на высоком уровне, что противоречит интересам заемщиков и является одним из ограничений для экономического роста.
Ограничением для сбалансированного развития финансового рынка может быть также конфликт интересов, возникший вследствие участия Банка России в капиталах Московской биржи и Сбербанка. При этом последний занимает доминирующую долю в банковском секторе (46% вкладов населения, 38,7% кредитов физическим лицам и 32,2% кредитов юридическим лицам). Более того, мегарегулятор, оставаясь крупнейшим инсайдером, является также профессиональным участником валютного и рынка ценных бумаг.
Раскрывая природу подобных конфликтов, нобелевский лауреат по экономике Джозеф Стиглиц предложил в 1971 г. «гипотезу захвата»: независимо от причины их создания регуляторы в конечном итоге действуют в интересах тех субъектов, деятельность которых они должны регулировать.
Динамика развития российского финансового рынка в последние годы показала, что гипотеза Стиглица пока скорее подтверждается. Так, в публикуемых документах ЦБ отмечает, что занимает нейтральную позицию в отношении тенденции сокращения количества кредитных организаций. Вместе с тем отзыв банковских лицензий усилит концентрацию в банковском секторе, что может привести к росту рисков и повышению вероятности реализации проблемы too big to fail. В целях снижения конфликта интересов и предотвращения банковских кризисов в будущем целесообразно разработать и реализовать на практике план постепенного выхода Банка России из капиталов участников рынка, а также ограничить стремление участников занять доминирующее положение в различных сегментах финансового рынка.
Другой пример. У мегарегулятора есть планы по противодействию демпингу на рынке финансовых услуг. Но не вполне понятно, каковы будут решения и действия ЦБ в отношении Сбербанка, который традиционно отличается низкими ставками по депозитам и кредитам. Здесь конфликт интересов может привести к созданию привилегий для одних и дискриминации других участников рынка.
В последнее время очевидно стремление Банка России еще расширить сферу своих полномочий. Например, ЦБ планирует самостоятельно осуществлять функции санатора проблемных банков. Предлагаемый подход нарушает принцип независимости при принятии решения о санации банка и противоречит международной практике. Такие изменения в условиях отсутствия внешнего контроля могут привести к злоупотреблениям и снижению эффективности процедуры банковской санации.
В нормотворческой деятельности у ЦБ также отсутствует оппонент, что является не столько результатом его работы, сколько его проблемой. Сложившаяся ситуация в перспективе может привести к игнорированию мегарегулятором сигналов, поступающих от участников рынка, что в будущем не позволит принимать новые либо изменять существующие правила игры, даже если они объективно необходимы и востребованы рынком, и наоборот. В целях сбалансированного развития и регулирования российского финансового рынка особое внимание необходимо уделить вопросу создания эффективного механизма ограничений и противовесов с целью минимизации конфликта интересов и избежания возможных ловушек в будущем.
Автор – доцент департамента финансов факультета экономики ВШЭ