Чем больше требований, тем больше жалоб

Объем закупок для государственных и муниципальных нужд в прошлом году составил 6,3 трлн руб. Это колоссальный объем ресурсов, и при обсуждении проблем регулирования в этой сфере на первом месте оказываются вопросы предупреждения коррупции. Законодатель исходит из необходимости ужесточения и усиления контроля над вороватыми заказчиками, которые только и думают, что про откаты, и выбирают «своих» поставщиков. И федеральный закон 44-ФЗ, который регулирует эту сферу сегодня, и особенно его предшественник 94-ФЗ исходили из презумпции виновности и непорядочности заказчиков – директоров школ, больниц, детсадов – и одновременно непорядочности поставщиков-предпринимателей. При этом предполагалась объективность и беспристрастность контролеров из Федеральной антимонопольной службы (ФАС).

Для успешного предупреждения коррупции в этой сфере законодатель детально и подробно регламентирует требования к различным процедурам проведения торгов. На первый взгляд все достаточно логично. Детализация и повышение требований к процедуре является важнейшим условием, препятствующим злоупотреблениям. Усложнение процедуры требует повышения контроля над ее соблюдением. Но чем больше требований, тем больше вероятность их нарушить непреднамеренно, по случайности. При этом недобросовестные заказчики могут использовать процедурные сложности для устранения нежелательных поставщиков. Чем сильнее регламентация, тем проще манипулировать отдельными положениями закона. Соответственно, увеличивается возможность для всех участников обнаруживать нарушения и оспаривать итоги конкурсов и торгов именно из-за нарушения процедуры.

ФАС в рутинном режиме реагирует на жалобы. Какие-то жалобы подтверждаются, какие-то нет. При этом чем больше участников, тем потенциально больше жалоб будет подано (большее количество проигравших). В результате основные силы ФАС по контролю над госзакупками сосредоточены на делах с наибольшей конкуренцией, а это, как правило, мелкий бизнес. Игроков, готовых бороться за крупные контракты в десятки и сотни миллионов рублей, гораздо меньше, чем тех, кто готов участвовать в ремонте школы или обеспечивать больницу канцелярскими товарами. В результате значительная часть ресурсов ФАС тратится на работу с жалобами по относительно небольшим делам. В то же время всегда необходимо соотносить издержки от контроля и издержки, которые возникают из-за отсутствия контроля.

Измерить уровень конфликтности разных категорий дел можно, изучив базу арбитражных дел, в которых обжаловались решения ФАС, связанные с применением законодательства о государственных муниципальных закупках. После того как жалоба была подана и принята к рассмотрению, территориальный орган ФАС разбирается и принимает какое-то решение. Вне зависимости от итога – удовлетворение или отказ – каждый заинтересованный участник может далее обжаловать это решение в суде.

Сотрудниками Института проблем правоприменения были изучены судебные дела, связанные с осуществлением закупок за полтора года, с начала действия ФЗ-44. Среднее число заявок на участие в конкурсе по делам, дошедшим до суда, составляет 4,5 заявки, в то время как, согласно отчету ВШЭ, среднее число заявок за этот же период, но по всем контрактам равняется 2,1. Это подтверждает гипотезу: чем больше количество участников, тем выше вероятность подачи жалобы. В двух третях всех судебных разбирательств, связанных с соблюдением контрактного законодательства, начальная цена не превышала 10 млн руб. Если исходить из того, что вероятность совершения организатором торгов процедурной ошибки равномерно распределена по всем случаям, получается, что акцент в работе ФАС смещен преимущественно на мелкие дела. В результате регулирование государственных закупок именно через усиление процедурного контроля не учитывает «эффект жалобщика».

Заказчик заинтересован получить приемлемый результат – как минимум для продолжения своей карьеры в упомянутой бюджетной организации – и по определению лучше контролера знает, какой поставщик этот результат обеспечит. Избыточность внимания к процедуре выбора способа проведения закупки в ущерб контролю над начальными ценами и результатами закупок отмечает эксперт «Деловой России» Алексей Ульянов.

Целесообразно смягчить процедурный контроль по мелким делам и предоставить ФАС возможность более внимательно заниматься крупными закупками и закупками у единственного поставщика. Это не исключает осуществления контроля и не сокращает компетенцию антимонопольного ведомства. Надо контролировать не процесс, а содержание или результат закупки, т. е. вместо того, чтобы контролировать правильность закупки очередных «золотых унитазов», следует перейти к модели, при которой оценивается сама необходимость покупки этих «золотых унитазов». Все гарантии сохраняются, в том числе требование соблюдения законодательства. Достаточно лишь сместить акценты и сконцентрироваться на контроле начальных цен контрактов и результатов закупок, ведь стимул заложить свой интерес у чиновников действительно есть. Однако не стоит исходить из того, что чиновник постоянно принимает абсурдные решения или тотально коррумпирован.

Автор – научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге