Новая сторона силы

В российской традиции для принятия какого-либо серьезного политического решения недостаточно одной причины или одной цели. Такие решения, как правило, «сверхдетерминированы», т. е. обусловлены одновременно несколькими причинами или целями, каждой из которых было бы вполне достаточно.

Организационная реформа МВД, о начале которой было объявлено на этой неделе, упраздняет два федеральных ведомства, ФСКН и ФМС, за счет включения их в состав МВД и создает новый федеральный орган исполнительной власти – Федеральную службу войск Национальной гвардии, в состав которой войдут Внутренние войска и отряды специального назначения, ранее входившие в МВД.

Включение ФСКН в состав МВД действительно устраняет дублирование функций, оно может привести к сокращению численности полицейских и экономии бюджетных средств. Напомним, что анализ всех возбужденных уголовных дел по наркотическим статьям показывает, что основной поток таких дел в обоих ведомствах состоял из изъятия мелких доз наркотиков, а крупные партии у ФСКН были относительно редкими и изымались лишь в нескольких регионах. Если внутри МВД теперь будет готовая структура со своими помещениями, оперативниками и следствием (бывшая ФСКН), то возникает необходимость ее организационного слияния с собственными отделами по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (ОБНОН), которые ранее работали параллельно c ФСКН. Это потенциальные сокращения десятков тысяч полицейских, а также управленческого и вспомогательного персонала – если только не будет создана новая управленческая антинаркотическая вертикаль внутри МВД, которая сведет на нет усилия по экономии бюджета.

Возврат ФМС в МВД – это фактический отказ от курса на нерепрессивный подход к контролю за соблюдением миграционного законодательства и учету граждан. Раньше предполагалось, что выдавать паспорта, виды на жительство, гражданство и регулировать трудовую миграцию должны не люди в погонах, а обычные гражданские служащие. Но сотрудники ФМС сохранили в большинстве своем специальные звания внутренней службы, и за десять лет работы служба приняла на себя еще больше репрессивных задач. Так, в ее составе созданы центры временного содержания иностранцев и лиц без гражданства, вызывающие большие вопросы у правозащитников (по поводу того, что там длительное время могут содержаться люди, не совершавшие уголовных преступлений). В последние годы ФМС пыталась даже получить право ведения оперативно-розыскной деятельности и дознания.

Сегодня в общественном сознании проблема миграции совместилась с рисками безопасности и терроризма, и в этом контексте вхождение ФМС в МВД не выглядит только политикой экономии бюджетных средств. Реализация обеих целей – ответ на миграционные риски для безопасности и экономия бюджетных средств – будет зависеть, как и в случае с ФСКН, от конкретной формулы реализации организационного слияния. Сейчас ФМС решает три вида задач. Во-первых, это борьба с административными правонарушениями в сфере миграционного законодательства. Эти задачи логично полностью передать полиции вместе со штатом. Во-вторых, это содержание иностранцев и лиц без гражданства, совершивших административное правонарушение, – эту задачу можно также передать МВД или ФСИН, в составе которых есть практически аналогичные структуры.

Но самая масштабная работа ФМС – работа по миграционному учету, оказанию государственных услуг населению, ведение соответствующих баз данных. Это не функция людей в погонах. Непонятно, почему человек, общающийся с гражданами в своем офисе и работающий с базами данных, должен иметь льготы и статус, сопоставимые с патрульным полицейским, который в любую погоду работает на улице и регулярно переводится на казарменное положение. Прием обратно в МВД этого контингента сотрудников ФМС также может свести на нет потенциальную экономию от сокращения штата и бюджета.

Передача Внутренних войск, авиации и специализированных силовых подразделений (до 200 000 человек личного состава) из МВД во вновь создаваемые войска Национальной гвардии решает несколько принципиальных задач. С точки зрения современной полицейской функции – предотвращения преступности, охраны общественного порядка в ежедневном режиме, борьбы с преступностью, работы с населением – наличие в составе МВД войсковых бригад и военной техники было явным атавизмом. Теперь внутри МВД меняется баланс в сторону гражданских и оперативных, а не военно-силовых функций. Но параллельно меняется и баланс между силовыми ведомствами, поскольку появляется еще одно. По сути, Национальная гвардия становится универсальным силовым подразделением, напрямую подчиненным президенту, которое, согласно проекту закона, может привлекаться для решения любых задач, требующих применения силы и принуждения внутри страны: от обеспечения чрезвычайного положения до охраны объектов и от борьбы с терроризмом и беспорядками до контроля за оборотом оружия. Это новая форма организации силового ресурса – пока без полномочий на оперативно-розыскную деятельность и расследование (задерживать – да, арестовывать – нет), но с задачами федерального уровня. Возможности борьбы с организованной преступностью в такой конфигурации ограниченны, но скорее всего такие задачи на деле и не будут ставиться – кроме помощи в проведении масштабных операций.

То, что Национальная гвардия создается не только для оптимизации (читай – сокращения МВД), но и как реакция на воспринимаемые внешние, трансграничные и внутренние угрозы, это понятно. Отчасти это демонстрация готовности к любому развитию событий, произойди они в этнических республиках или российских городах, в том числе после думских выборов. Но с точки зрения нормальной гражданской жизни в создании нового ведомства остается много вопросов. Так, в указе президента упоминается, что федеральная служба, в составе которой будут войска Национальной гвардии, будет также регулировать оборот оружия и частную охранную деятельность. Это может оказаться еще одной мерой по выводу за пределы МВД не свойственных ему лицензионно-разрешительных функций, но это будет передача этих функций не по адресу. Сейчас хранение оружия де-факто контролируют участковые уполномоченные полиции, а лицензированием занимаются подразделения при районных ОВД. Создание отделов Национальной гвардии на уровне района с офисным штатом или использование «гвардейцами» участковых для контроля за оборотом оружия – абсурдно с организационной точки зрения.

Подведем первые итоги. По-видимому, в опубликованном перечне мер руководство страны, по его мнению, нашло-таки формулу, по которой можно и начать реформировать МВД, и не потерять контроль за силовым ресурсом, не «развалить систему», как любят говорить. При этом пока реализуется, хотя и ограниченно, только одно из двух насущных направлений реформы – вывод непрофильных функций из МВД и устранение дублирования профильных. Эта часть реформы вполне созвучна текущим интересам государственной элиты. Но вторая часть – децентрализация полиции и усиление контроля со стороны граждан – пока не реализована, хотя отвечает интересам гражданского общества. Возможно, вывод из МВД подразделений «грубой силы» облегчит давно назревшую децентрализацию того, что в МВД осталось.

Автор – научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге