Несмотря на несколько волн административной реформы в 2000-е гг., сохраняется функциональный принцип вертикально ориентированной организации российской системы государственного управления. В нынешних условиях он несет большие риски и будет все менее эффективен. Необходимо перенастроить систему управления по процессному принципу.
Административная реформа в ее современном понимании была начата в 2000 г. в рамках Стратегии-2010. Она была настолько сложна, масштабна и амбициозна, что продолжается с переменным успехом вплоть до сегодняшнего дня. За эти годы она пережила несколько перезагрузок, появление новых повесток и исчерпание предыдущих. Во всем разнообразии событий, которыми сопровождалась реформа, успехи и неудачи перемешивались друг с другом самым противоречивым образом. Весь этот процесс настолько сложен и неоднозначен, что в нем нетрудно потерять логическую нить, как в саду расходящихся тропок Борхеса. Если мы зададим вопрос, достигла ли реформа первоначально заявленных результатов, то ответ скорее будет отрицательным. Но если мы захотим перечислить ее достижения, их список тоже будет немалым.
Достижения: повышение транспарентности, внедрение электронного документооборота (не всегда успешное), некоторое повышение доступности и качества государственных услуг, частичное ослабление регуляторной нагрузки на бизнес, повышение привлекательности государства как работодателя на рынке труда.
Нерешенные проблемы: избыточность государственных функций (в одних сферах деятельности – при их недостаточности в ряде других), уклон в избыточное регулирование и/или запретительные меры, чрезмерное административное присутствие государства в жизнедеятельности общества, не всегда успешное внедрение управления по результатам, низкая эффективность и излишняя забюрократизированность стратегического управления, недостаточно эффективное использование всех видов ресурсов, дефицит многих востребованных компетенций в сфере госуправления.
Но теперь, в свете накопленного опыта успехов и неудач, становится все яснее, что в их основе может лежать общая причина. Этой причиной может быть основополагающий функциональный принцип построения госаппарата, который во времена запуска реформы казался самоочевидным и мало кем подвергался сомнению. Основные преобразования шли «сверху вниз» в рамках распределения функций на макроуровне между органами исполнительной власти и их подразделениями.
Функция
Главная проблема такого подхода состоит в том, что функциональная деятельность слабо структурируема и плохо поддается планированию с точки зрения достижения конечного результата. Такая деятельность строится вокруг ситуационных задач (поручений), критерии оценки которых носят узко административный характер (выполнено/не выполнено), независимо от полезности результата. Полномочия распределены широко, но ответственность при этом размыта, поскольку привязана к исполнению функций, а не к достижению результата. Из-за этого теряются ориентиры для расчета объективной потребности в ресурсах, в первую очередь кадровых – как по количеству, так и по квалификационной структуре.
Функциональная структура обладает высокой связностью по вертикали, но крайне низкой – по горизонтали. Организация взаимодействия в существующей структуре органов государственной власти – неразрешимая управленческая задача, поскольку она идет поперек границ ведомственных колодцев. Сложность внутри- и межведомственного взаимодействия, а также тенденция к избеганию ответственности при отсутствии привязки ее к конкретным результатам порождает эффект бутылочного горлышка: высший уровень управления становится узким местом системы и погрязает в оперативных вопросах, выступая арбитром в межведомственных дискуссиях.
Отсутствие объективных критериев делает планирование, оценку, вознаграждение и продвижение кадров государственной службы зависимыми от субъективного отношения и ведомственного лоббизма. Тем самым девальвируется личный профессионализм как ключевой фактор карьерного роста в пользу лояльности и исполнительности.
Ориентация на функциональный подход привела к тому, что возможности проведения улучшений «снизу вверх» путем выделения и оптимизации элементарных, базовых административных процессов на микроуровне почти не использовались. Сейчас около 80% деятельности в российской системе государственного управления организовано не в процессном, а в функциональном формате. Процессы в рамках функциональной деятельности слабо нацелены на конкретные результаты, не в полной мере обеспечены необходимыми человеческими и материально-техническими ресурсами, а также перегружены избыточными действиями, подчиненными логике вертикально организованной функциональной среды. Регламентация процессов в функциональной логике, как правило, подменяется регламентацией процедур прохождения документов.
Но качество государственных услуг, эффективность контроля и надзора, достижение заявленных результатов зависят от оптимальности базовых процессов на микроуровне. В последние два десятилетия наиболее значимые достижения международной и российской практики управления связаны именно с процессной оптимизацией. Огромные возможности для этого открываются благодаря тому, что из функциональной деятельности можно выделять рутинные и проектные процессы, которые поддаются планированию, ориентации на достижение результатов, оптимизации и во многих случаях полной или частичной автоматизации. Благодаря этому в эффективно работающей системе госуправления свыше 50% деятельности может быть выстроено в процессном формате.
В начале 2000-х понимание ограниченности функционального подхода у разработчиков реформы еще отсутствовало. В результате огромный потенциал повышения эффективности на процессном уровне остался почти не задействован.
В свете новейшего российского и международного опыта именно процессная оптимизация является тем ключом, который поможет вывести административную реформу из ее вялотекущего состояния, напоминающего стратегический тупик. Реформа может и должна приносить намного более ощутимые позитивные результаты, чем происходило в последние годы.
Это предполагает смещение центра тяжести в построении системы управления с функционального на процессный подход.
Процесс
В процессной модели министерства, ведомства и их подразделения должны быть владельцами и/или исполнителями процессов, ориентированных не на выполнение функций, а на получение заданных результатов. Структура органов государственного управления, там, где это возможно, должна корректироваться «снизу вверх» с учетом выделения и оптимизации конкретных процессов управления на микроуровне.
С точки зрения организации процессы и их стадии могут быть рутинными (детерминированными, исполняемыми циклически по событию или расписанию с получением стандартизованного результата) и проектными (разовыми, ориентированными на достижение уникального результата и определяемыми характером этого результата).
В общем случае рутинные процессы исполняются преимущественно на низовом уровне системы государственного управления, а проектные – в основном на среднем и верхнем уровнях. Многие проблемы государственного управления проистекают из того, что рутинные и проектные процессы организованы не в логике достижения конечного результата, а в логике текущих поручений и документооборота функциональных ведомств и подразделений, без единого центра ответственности за конечный результат.
Перезагрузка административной реформы требует параллельных изменений в двух направлениях:
– оптимизация рутинных процессов на низовом уровне государственного управления;
– достройка и институционализация проектных процессов на среднем и верхнем уровнях государственного управления.
Оптимально организованный рутинный процесс имеет единый центр управления – владельца процесса. Большинство взаимодействий в нем идет между исполнителями на низовом уровне, «по горизонтали», а роль иерархических взаимосвязей сведена к минимуму. В функциональной структуре рутинный процесс, как правило, разорван по горизонтали, изобилуя избыточными вертикальными взаимодействиями – согласованиями с руководством. Выделение рутинных процессов из функциональной среды, устранение избыточных вертикальных взаимодействий в сочетании с автоматизацией или без нее приводит, как правило, к ошеломляющему повышению эффективности и результативности.
Например, оптимизация процесса выдачи ветеринарного сертификата на таможне одной из стран СНГ привела к снижению числа бизнес-ролей в процессе в 4 раза, числа документов на входе – в 5 раз, очных контактов – в 6 раз, шагов процесса – в 15 раз. Примерно половина этого эффекта была достигнута еще до автоматизации процесса, в основном путем устранения избыточных действий в рамках прежней функциональной организации. Неудивителен и рост эффективности и результативности по итогам оптимизации этого процесса: снижение трудоемкости в 3 раза, снижение сроков не менее чем в 5 раз, повышение зарплаты оставшихся в процессе исполнителей в 1,5–2 раза, существенное уменьшение коррупции и резкое сокращение огромных потерь бизнеса и потребителей от неэффективного регулирования.
Пример оптимально организованного рутинного процесса в России – казначейское исполнение бюджета. Это типичный сквозной процесс, который имеет единого владельца, пробивает стенки любых ведомственных колодцев и в высокой степени автоматизирован. Переход на казначейскую систему принес огромные совокупные выгоды для государства и общества по сравнению с крайне неэффективной и коррумпированной функциональной системой исполнения бюджета, действовавшей в 1990-е гг. К сожалению, примеров успешной оптимизации рутинных процессов в российской системе госуправления пока очень мало.
Мягкие программы
В отношении проектных процессов тоже существует немало проблем.
Во-первых, в России, как правило, одни и те же сотрудники выполняют и проектную, и текущую/рутинную работу в рамках функциональных обязанностей. Проектная работа, как правило, оказывается в роли падчерицы. Она не обеспечена автономными ресурсами и выполняется по остаточному принципу после выполнения функциональных обязанностей. Лучшие практики в бизнесе и государственном управлении подразумевают по возможности специализацию исполнителей на проектных или на текущих направлениях деятельности, а также обособление финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения проекта.
Во-вторых, большинство проектов в российском госаппарате замыкается внутри одного структурного подразделения, несмотря на то что они требуют участия более чем одного подразделения и даже нескольких ведомств. Между тем в коммерческих организациях создание межведомственных проектных команд и их выделение во временные проектные подразделения, наделенные ресурсами для выполнения проекта, является общепринятой практикой.
В-третьих, реализация сложных проектов или взаимосвязанных групп проектов, оформляемых в виде программ, находится под постоянным давлением функциональной среды через систему текущих поручений. В российской практике сложилось два типа программных механизмов, которые различаются по последствиям использования текущих поручений. Условно их можно обозначить как программы жесткого и мягкого типа.
К жестким программам относятся бюджеты различных уровней, а также инвестиционные программы, реализуемые за счет бюджетных средств. Большинство текущих поручений в этой сфере проходит обязательную проверку на соответствие программе, в которую при необходимости вносятся корректировки. Тем самым программный документ сохраняет свою актуальность и продолжает исполняться в проектном формате.
Большинство других программ являются мягкими. Текущие поручения, касающиеся мягких программ, как правило, не проверяются на соответствие им, обладают более высоким приоритетом, чем сама программа, и начинают исполняться параллельно с ней. «Второсортные» программные документы в функциональной среде допустимо игнорировать или имитировать их сугубо формальное исполнение. В мягкой программе под влиянием нескоординированного потока поручений накапливаются противоречия, у нее «сбивается прицел». Программа теряет актуальность, но при этом не корректируется. О ее исполнении пишутся формальные отчеты, которые приобретают имитационно-бюрократический характер. Между тем мягкие программы затрагивают многие чувствительные темы, например социальную, инфраструктурную и пространственную политику, где утрата системности обходится очень дорого.
Трудности, с которыми сталкиваются попытки решать типично проектные задачи в функциональной среде, хорошо видны на примере Минвостокразвития и Министерства по делам Крыма. Заведомая бесперспективность такого подхода уже привела к нескольким реорганизациям этих ведомств. Но системная проблема так и осталась нерешенной.
Между тем в современной российской практике тоже есть немало достижений на основе проектного подхода. Именно на проектной основе шла по большей части реализация майского указа президента, который поставил цель повысить ранг России в рейтинге Doing Business Всемирного банка со 120 до 50-го места. К концу 2015 г. эта задача была практически выполнена (51-е место в Doing Business 2016). Впервые такой быстрый темп улучшения был достигнут одной из крупных стран мира. Россия намного опередила остальные страны БРИКС. Это удалось лишь благодаря более жесткому применению проектного подхода в мобилизационном режиме.
Все это говорит о том, что необходимо более последовательное обособление проектных процессов от функциональной среды, наделение их автономными ресурсами и перевод основной части программ мягкого типа в жесткий формат.
С чего начать
В разных сферах государственного управления рутинные и проектные процессы по-разному сочетаются для решения различных задач.
В зависимости от характера исполняемых процессов можно выделить шесть основных сфер деятельности:
1. Управление социально-экономическим развитием страны и выработка политик в разных временных горизонтах;
2. Сервисные (основные операционные) процессы, связанные с оказанием государственных услуг;
3. Контрольно-надзорные процессы, минимизирующие ущерб государства и/или общества от реализации внешних и внутренних рисков;
4. Обеспечивающие процессы, формирующие и поддерживающие ресурсную (материально-техническую, информационную, кадровую) базу деятельности государства;
5. Процессы развития системы государственного управления (включая развитие нормативно-методической, регуляторной базы и организационно-технической инфраструктуры);
6. Процессы финансирования деятельности государства и управления государственным имуществом.
В некоторых сферах преобладают рутинные процессы (сервисные, обеспечивающие, контрольно-надзорные), в некоторых – проектные (развитие системы государственного управления, включая деятельность по диагностике, оптимизации и актуализации рутинных процессов), иные сочетают в себе проектную и рутинную составляющие (управление социально-экономическим развитием и финансирование деятельности).
Важным преимуществом процессного подхода является то, что выделение каждого конкретного процесса из функциональной среды и его последующая оптимизация в корректно определенных границах может происходить с минимальным изменением других процессов. Такую реформу не обязательно начинать широким фронтом по всей системе управления. Ее можно вести поэтапно и попроцессно. Начать можно с относительно автономных процессов, ориентированных на внутреннего, а не внешнего пользователя (обеспечивающие процессы – кадры, IT). Можно также провести пилотные проекты по диагностике и оптимизации процессов в рамках нового этапа реформы контроля и надзора. Это позволит накопить опыт, сформировать стандартные, тиражируемые методологии, организовать практическое обучение экспертов и государственных служащих и отобрать лучшие практики для дальнейшего тиражирования. Таким образом возникнут условия для масштабирования процессной оптимизации и ее сквозного распространения по всей системе государственного и муниципального управления.
Такой постепенный подход потребует немалого времени – 7–10 лет, а может быть, и больше. Но его преимуществом является то, что с самого начала он задает вектор поступательных улучшений от процесса к процессу. В итоге на каждом шаге реформы мобилизуются огромные резервы повышения эффективности и результативности, которые не были задействованы на предыдущих этапах. А главное – по мере этих изменений будут постепенно меняться сами принципы построения системы государственного управления, усиливая ее направленность на достижение конкретных социально-экономических результатов.
Авторы – президент хозяйственного партнерства «Новый экономический рост»; директор экспертно-аналитического центра региональных исследований ВШГУ РАНХиГС; ректор Московской высшей школы социальных и экономических наук