От общественного контроля к общественному аудиту
Эксперт КГИ Иван Бегтин о том, что общество должно контролировать исполнение госконтрактов
Реалити-шоу «госзакупки в России» в последние годы стало уже обыденным: публикации о закупках товаров и услуг по завышенным ценам, о покупке предметов роскоши госучреждениями регулярно появляются в СМИ и соцсетях. Большинство граждан совершенно не удивляет тот факт, что представители государства коррумпированы, а бюджетные деньги – деньги налогоплательщиков – тратятся неэффективно. Но публичный шум вокруг госзаказа скрывает значительно большую часть проблем, связанных с неэффективным расходованием ресурсов.
Самые серьезные нарушения не в процедурах формирования госзаказа и выбора поставщика, а в том, что делается в итоге. За последние 10 лет у меня накопился обширный опыт анализа госконтрактов, общения с поставщиками и госзаказчиками, наблюдения за тем, как исполнялись контракты, имеющие публичный результат. От общественного внимания ускользают тысячи госконтрактов, к которым не придерешься с точки зрения проведения тендеров, но на этапе сдачи работ заказчик принимает продукт или услуги, сделанные либо халатно, либо не сделанные вовсе.
Примеры у каждого из нас перед глазами: бесконечный, осуществляемый зачастую по нескольку раз за сезон ремонт одного и того же участка дороги, замороженные госстройки, несвоевременная уборка снега и мусора.
Именно это и должно быть объектом общественного внимания: как исполняются контракты, как отобранные государством или муниципалитетом подрядчики выполняют свою работу. Это больше чем общественный контроль. Это общественный аудит – глубокое и системное вовлечение граждан в деятельность государства.
В нашей исследовательской работе «Общественный контроль государственных и муниципальных расходов», выполненной по заказу Комитета гражданских инициатив, мы проанализировали практики такого контроля в России и в мире. Мы рассмотрели все известные российские проекты, занимающиеся общественным контролем («Госзатраты», «За честные закупки», «Безопасное Отечество», «Фонд борьбы с коррупцией», РОО «РОККС», СРОО «Законникъ»), и опыт более десятка стран.
Одна из изученных нами историй успеха – мониторинг процедуры исполнения проектов по строительству дорог в филиппинской провинции Абра. Организация общественного контроля провинции Абра (CCAGG) появилась в 1987 г. после того, как администрация президента Филиппин запустила программу по развитию гражданского общества, позволившую НКО участвовать в мониторинге дорожных контрактов. Организация CCAGG подписала меморандум о согласии с Агентством по развитию и c министерством государственного управления Филиппин.
Волонтеры занимались сбором информации и предоставлением отчетов сотрудникам организации – инженерам и бухгалтерам, которые имели достаточную квалификацию для того, чтобы сделать аргументированные выводы для соответствующей компании или органа государственной власти. Для того чтобы облегчить работу волонтеров и сделать ее более эффективной, организация издала специальную методичку, где были изложены рекомендации по проведению проверки дорожных проектов. В результате проверок CCAGG были выявлены многочисленные нарушения при поведении дорожных работ, 11 чиновников обвинили в действиях коррупционной направленности и отстранили от занимаемых должностей, а перед главным инженером министерства транспорта и его помощником навсегда закрылись двери госслужбы. Подобный случай стал первым в истории провинции Абра. Президент Кори Акино наградила членов организации за неоценимый вклад в общественную деятельность страны.
Пример из другой части земного шара: благодаря внедрению практики гражданского аудита в Гондурасе были выявлены нарушения на сумму $1,7 млн, 47 случаев административных правонарушений и предотвращены три уголовных преступления.
Контролировать прозрачность конкурсов и предотвращать закупки «золотых унитазов» важно, но недостаточно. Для реального улучшения качества жизни и инфраструктуры нужен контроль за тем, как именно подрядчики выполняют свою работу. Для этого необходимо сделать важный шаг: отделить контроль от исполнительной власти и перенести его на изначально созданные для этой цели органы представительной власти, такие как Счетная палата и контрольно-счетные палаты субъектов Федерации и муниципалитетов. Создание палаты гражданских аудиторов при них, их работа с общественными организациями по контролю государственных и муниципальных расходов может привести к повышению качества исполнения госконтрактов.
Имеющиеся в России проекты контроля госзакупок могут быть частью общественного аудита. Наша цель – объяснение гражданам, как устроена система государственных и муниципальных финансов, и помощь тем, кто готов следить за тем, как тратятся бюджетные деньги. В России неким подобием общественного аудита можно считать публикации блогера Ильи Варламова (и других блогеров) о городской инфраструктуре. Его записи пользуются популярностью в интернете, даже вызывают реакцию чиновников, но, увы, не ведут к системным изменениям. Государство все еще не готово быстро реагировать на сообщения граждан, не являющихся популярными блогерами, о проблемах с разрушающейся тротуарной плиткой и неработающим уличным освещением.
Во многих странах организации, осуществляющие общественный контроль, финансируются обществом или международными организациями. В России, с текущими ограничениями зарубежного финансирования для НКО, финансовую поддержку таких инициатив может осуществлять и государство. До сих пор ни один из операторов государственных грантов не занимается поддержкой общественного аудита, хотя финансирование таких проектов можно рассматривать как инвестиции государства, которые возвращаются в виде экономии средств и улучшения инфраструктуры.
Автор – член Комитета гражданских инициатив, директор АНО «Информационная культура»