Выживет ли ГЧП в дорожном строительстве

История института ГЧП в дорожном строительстве началась в 1992 г. с принятием президентского указа «О платных дорогах» и состояла поначалу из эпизодических проб и систематических ошибок. Появление вполне успешных серийных ГЧП-проектов – заслуга учрежденной в 2009 г. госкомпании «Автодор». Ее усилиями были сформированы новые для отечественных условий и вполне работоспособные финансово-правовые форматы сооружения и эксплуатации дорог и мостов высших технических категорий. В ГЧП-проекты был вовлечен ряд крупных компаний и банков, сумевших освоить эти форматы и убедиться в их перспективности. Был образован ряд конкурирующих между собой финансово-строительных консорциумов с участием ведущих финансовых институтов (ВТБ, Газпромбанк, РФПИ), которые составили своего рода «высшую лигу» дорожного строительства.

Сегодняшние экономические реалии ставят вопрос о коренной реформации этих форматов либо, увы, о конце этой истории успеха. Проходит несколько характерных стресс-тестов, результаты которых определят перспективы выживания института как такового.

Первый из них – тест на готовность платить (Willingness to Pay), который в весьма наглядной форме проходит на головном участке дороги М11 (Москва – Санкт-Петербург). Эластичность спроса к тарифам оказалась здесь куда более высокой, нежели ожидали трафиковые консультанты, привлеченные концессионером. Губернатор Московской области Андрей Воробьев и вовсе назвал эти тарифы «катастрофой». Выход из положения вроде бы очевиден: снизить тариф до некоторого приемлемого уровня. Очевидность обманчива: как только консультант введет в расчет кривую спроса, отвечающую показателям стремительно падающей платежеспособности населения, скорее всего, расчет не сойдется. Запросто может оказаться, что сочетания тарифа (приемлемого для пользователей) и трафика (достаточного для окупаемости частных инвестиций в проект) просто не существует в природе.

Второй тест – Willingness to Participate (готовность к участию). Этот тест реализован в ходе последних, в том числе несостоявшихся, конкурсов по ЦКАД-3, ЦКАД-4 и ряду участков федеральной дороги М11. Судя по всему, команды – участницы «высшей лиги» оценили конкурсные условия как неприемлемые.

Надо пояснить, что в последние недели прошлого года конкурсные условия неоднократно корректировались как на уровне правительственных решений, так и по конкретным позициям, относящимся к компетенции ГК «Автодор». Вектор этих изменений, направленный на адаптацию условий конкурса к экономическим реалиям, бесспорно, правильный. В частности, впервые был учтена высокая инфляция: фиксированные ставки заменены плавающими, привязанными либо к ключевой ставке ЦБ, либо к индексу потребительских цен; стал возможным перенос на концедента части инфляционных рисков. Также был снижен общий объем обеспечения, т. е. средств, замораживаемых каждым участником по факту участия в конкурсе, а победителем – еще и по факту участия в проекте. Сокращены требования по технологическому и ценовому аудиту (ТЦА) и некоторые из многочисленных штрафных санкций.

Казалось бы, шансы на успех у предстоящих конкурсов должны вырасти. К сожалению, это не так или не совсем так.

Госкомпания, обязанная исходить из политически мотивированных сроков строительства, включает эти сроки в пакет императивных требований и подкрепляет их суровыми штрафными санкциями. При этом она (как и любой российский заказчик!) не гарантирует своевременной выдачи земли под строительство – традиционные риски землеотвода практически полностью ложатся на частного партнера ГЧП.

Банки и другие потенциальные кредиторы закладывают в цену заемных денег все мыслимые риски, определяемые реалиями финансового рынка и турбулентностью институциональной среды. Эти риски также ложатся прежде всего на частного партнера ГЧП. Реакция госкомпании находится строго в пределах ее уставных полномочий и сводится к изменению пропорций между вкладами «Г» и «Ч». В пределе этот процесс приведет к отказу от привлекаемых на рынке долгосрочных инвестиций в пользу «строительных конкурсов под залог строительной маржи», т. е. к возврату от ГЧП-форматов к слегка модифицированным договорам строительного подряда.

Схлопывание института ГЧП в дорожном строительстве может произойти в условиях полнейшего консенсуса по поводу его состоятельности и полезности. Для федеральных экономических ведомств это событие означало бы отказ от многолетних надежд на приход частных инвестиций в инфраструктурные проекты. Для «Автодора» сохранение института ГЧП и вовсе вопрос выживания: без регулярной работы с частными инвесторами госкомпания превратится в обычную дирекцию строящихся дорог. Для банков-кредиторов дорожные ГЧП все последние годы относились к сегменту вполне качественных проектов. Понятно также, что схлопывание этого рынка вряд ли стало бы хорошей новостью для ключевых рыночных игроков.

Универсальных рецептов разрешения этой коллизии у меня нет. Однако ряд позиций кажутся мне бесспорными. Если нам предстоит выбирать одно из двух – перераспределение рисков от частного партнера к госкомпании или сведение к минимуму доли частных инвестиций, – то лучше перераспределять риски. Если стоит выбор между отказом от императивных сроков (типа ЧМ-2018) и отказом от полноформатных ГЧП-проектов, то лучше пожертвовать сроками.

И наконец, самое главное. Баланс доходностей, рисков и прироста социального капитала, заложенный в конкурсных условиях, должен быть столь привлекательным для потенциальных участников, чтобы в «высшую лигу» никого не пришлось затаскивать. Чтобы за факт присутствия в ней и тем более за победу в очередном конкурсе велась реальная борьба. Насколько все это выполнимо? Во всяком случае этим стоит заняться.

Автор – директор Института экономики транспорта и транспортной политики НИУ ВШЭ