Всплеск инфляции и торможение российской экономики привели к сокращению реальных доходов населения и росту уровня бедности, который в I квартале 2015 г. подскочил сразу до 15,9% против 13,8% в I квартале 2014 г. С начала года в России число россиян с доходом ниже прожиточного минимума выросло на 3,1 млн человек почти до 23 млн.
В принципе, Россия тратит немалые ресурсы на социальную помощь населению: в 2014 г. расходы на выплату пенсий составили 8,6% ВВП, а расходы на меры социальной поддержки – 3,3% ВВП. Однако средства эти распределяются абсолютно бессистемно, без увязки с доходами населения:
программы социальной помощи, в которых присутствует хоть какая-то проверка на нуждаемость, составляют менее 5% от общего объема расходов на социальную помощь;
доля бедных среди получателей отдельных видов «адресной» помощи, как правило, не превышает 40%;
примерно половина бедных не имеют доступа к адресным программам социальной поддержки, а вклад адресных пособий в доходы их получателей ничтожен – менее 10%.
Чтобы дотянуть расходы всех бедных домохозяйств до прожиточного минимума, нужно менее 1% ВВП, а чтобы в стране не было бедных семей с детьми, потребуется менее 0,5% ВВП. Если перераспределить около 15% средств, которые мы тратим на социальную помощь (включая пенсии), от обеспеченных и статусных групп населения наиболее бедным, у нас не останется домохозяйств, находящихся за чертой бедности.
Однако сословная система мер социальной поддержки не позволяет сконцентрировать ресурсы на наиболее нуждающихся слоях населения. На федеральном уровне действует 760 мер социальной поддержки, которые учитывают малейшие нюансы в социальном статусе человека, но абсолютно слепы в отношении уровня его доходов и объективной потребности в помощи от общества. Регионы, как правило, копировали решения федерального центра. Но в сегодняшних условиях за каждую робкую попытку внедрить принципы нуждаемости бдительная прокуратура бьет их по рукам.
Одна из причин громоздкости номенклатуры социальных мер – предоставление льгот гражданам, работающим в государственном секторе: для них меры поддержки являются социальным пакетом, призванным увеличить привлекательность занятости в бюджетной сфере.
При этом эффективность категориальных мер поддержки находится под большим вопросом. Причина – высокое количество реципиентов при мизерном размере выплат. Пример тому – поддержка лиц, подвергшихся радиоактивному воздействию. В прошлом году в целом на помощь им из федерального бюджета было выделено 59,9 млрд руб. Из этих средств 11,39 млрд руб. составляют расходы на ежемесячную денежную выплату. Получателями данной выплаты являются 1,58 млн человек, а средний размер выплат составил менее 600 руб. в месяц – вряд ли эта сумма вносит серьезный вклад в поддержание здоровья ее получателей.
Казалось бы, в стране при ограниченном объеме бюджетных ресурсов и растущем уровне бедности неизбежен переход к адресности. Гром уже грянул. Однако Минтруд пока не думает креститься. В июле он внес предложения по расширению принципа адресности при предоставлении мер социальной поддержки, оказываемых на региональном уровне (ежемесячное пособие на ребенка, льготы на оплату жилья и коммунальных услуг сельским педагогам и сельским медикам, а также компенсация родительской платы за детский сад). Однако министерство посчитало необходимым оставить неизменной федеральную систему категориальных льгот.
В результате критерии нуждаемости на федеральном уровне внедрены не будут. Такое решение сложно назвать неожиданным: для этого бы потребовалась большая политическая смелость. Радикальный и быстрый переход от категориальной системы помощи к адресной представляется слишком большим вызовом для существующей системы управления страной. Однако это не означает, что нельзя шаг за шагом (но все-таки чуть быстрее, чем бег на месте) увеличивать адресность социальной помощи.
Одним из таких шагов мог бы стать отказ от выплат членам семей граждан, имеющих особые заслуги перед государством. Да, дети Героев России не должны ходить по помойкам, равно как и дети из негероических семей. На это и будет направлена система помощи наиболее нуждающимся слоям населения. Но при этом абсолютно непонятно, почему достаточно молодые женщины, целенаправленно выходящие замуж за ветеранов Великой Отечественной войны за несколько месяцев до их смерти, должны получать в наследство квартиру, предоставленную ветерану государством, и пользоваться всеми льготами и мерами соцподдержки (а это далеко не маленький список), которыми пользовался ветеран.
Денежные выплаты служащим с особыми условиями труда, предоставляемые сегодня в случае нанесения вреда здоровью, целесообразно заменить на меры страхового характера (страхование жизни, лекарственное страхование, дополнительное медицинское страхование), как это происходит во многих развитых странах, – это обеспечит целевое расходование средств. То же самое касается и выплат гражданам, пострадавшим от радиации. Изменению должны подлежать и выплаты на приобретение жилья молодым ученым: предоставлять их необходимо только в форме субсидирования ставок ипотечных займов. Да и чиновников тоже не грех отлучить от субсидий на приобретение жилья.
В среднесрочной же перспективе необходимо выстраивать универсальную адресную систему социальной помощи населению, основанную на принципах нуждаемости. Решится ли на это правительство? Или будет заниматься тем, чем занималось все 90-е гг.: в отсутствии бюджетных ресурсов обещать все всем, плодить нефинансируемые льготы и прятать голову в песок? Это уже предмет политического выбора.
Авторы – старший научный сотрудник Центра бюджетной политики НИФИ; директор НИФИ