Демократия откуда не ждали: парламент как административная биржа

В начале 2014 г. я писала о проекте закона об объективной истине – по сути, масштабной реформе уголовного судопроизводства, задуманной Следственным комитетом (СК) и внесенной в Думу через одного из депутатов «Единой России». Тогда победная поступь проекта была остановлена силами Главного правового управления президента (ГПУ): кремлевские юристы сочли слишком радикальной идею наделить суд обязанностью не просто рассматривать доводы сторон, но и отыскивать «объективную истину» по делу собственными силами, и автору было предложено проект перевнести. Год спустя именно это он и сделал: внес в Думу новый текст проекта, оказавшийся при ближайшем рассмотрении тем же старым, только с некоторыми косметическими украшениями и устранением явных правовых ошибок.

Изменилась ли за год позиция ГПУ и, что важнее, изменился ли за год сравнительный аппаратный вес заинтересованных сторон? По первому вопросу осведомленные источники немедленно сообщили, что администрация по-прежнему против. Осведомленные источники обычно всегда говорят лишь то, о чем можно догадаться и без них, потому ценность их для прикладной политологии сильно преувеличена. По запоминающемуся выражению Оскара Уайльда, только поверхностные люди не судят по наружности: тайна мира в видимом, а не в невидимом. Понятно, что если текст проекта за год не изменился, а все участники дискуссии остались при своих должностях, то и позиции их не поменяются.

На более важный второй вопрос – удастся ли кремлевским юристам повторить успех годовой давности в борьбе с юристами СК – никакие источники ответить не могут, потому что сами этого пока не знают. В 2014 г. СК провел еще одну инициативу – разрешение следственным органам возбуждать уголовные дела по налоговым нарушениям без согласования с ФНС, напрямую через президента. Правительство тогда пыталось затормозить процесс, но с президентским законопроектом мало что сделаешь – удалось только добиться некоторых смягчений текста между первым и вторым чтениями, а закон был принят в октябре 2014 г.

У Александра Бастрыкина и его коллег имеется еще много оригинальных законодательных идей: например, об отмене приоритета международного права над российским и о введении уголовной ответственности юрлиц (публичное сожжение чучела юрлица проектом не предусмотрено, а жаль). Как известно, правом законодательной инициативы у нас наделены члены Федерального собрания, президент, правительство, Верховный суд и региональные заксобрания. Но правоохранительные и правоприменительные органы, спецслужбы, прокуратура, ЦБ тоже стремятся реализовать свои законодательные нужды. Для министерства или ведомства провести свой проект через правительственную Комиссию по законопроектной деятельности (чтобы внести ее в Думу как правительственную инициативу) не так легко: на этом ристалище встречаются рыцари примерно равного боевого веса. Куда проще принести свой проект дружественному депутату.

В этой практике нет ничего специфически российского – члены всех парламентов мира занимаются таким ведомственным и корпоративным лоббизмом. Разница в том, что парламент в открытой политической системе связан с обществом и зависим от него. Зачем вообще автократиям многопартийные парламенты и конкурентные выборы, спрашивают политологи (Джозеф Райт, Do Authoritarian Institutions Constrain?; Натан М. Дженсен, Эдмунд Малески и Стивен Уэймут Unbundling the Relationship between Authoritarian Legislatures and Political Risk). Долгое время самый популярный ответ был: «для красоты» (window-dressing theory) – имитируя демократические институции, автократии лучше выглядят в глазах внешних партнеров (от которых хочется кредитов и инвестиций) и собственного населения, которое успело за последние 50 лет наслышаться, что в цивилизованных странах бывают выборы и разные партии и от этого там прибавляется айфонов и колбасы. Эта теория, однако, не объясняет, что делают парламенты в странах, богатых собственными ресурсами (петрократии), которые не нуждаются в кредитах и внешней легитимации, а своим гражданам посредством пропагандистской машины могут объяснить все что угодно.

Второй популярный среди ученых ответ: кооптация. Режим инкорпорирует в парламенты политических и общественных деятелей, которые, находясь вне системы, могли бы представлять для нее опасность. Эта версия наделяет авторитарные системы не свойственной им силой предвидения: на практике они мало склонны заглядывать в будущее, где кто-то представляет для них большую опасность в качестве оппонента, чем союзника. Их способ обезвредить тех, кто им не нравится, – тюрьма, изгнание и информационная изоляция, а не коварное вручение депутатского мандата.

Предложим третью версию, наглядно подтверждаемую реальностью российского режима, который патриотично назовем самым крупным и выразительным из ныне здравствующих гибридов. Все авторитарные государства стремятся одновременно максимизировать свои полномочия и обезопасить политическую элиту: они хотят управлять всем, что движется, но при этом не допускать к рычагам управления ни представителей общества, ни вообще новых и посторонних людей. Это означает, что объем принимаемых решений постоянно растет (без закона и указа ни вода из крана не капает, ни оперный тенор не поет), а круг принимающих решения сужается. Однако на практике тезис «все решения принимает первое лицо и пять его друзей» означает, что основная масса решений принимается кем-то другим: первое лицо с пятью друзьями физически не в состоянии обслужить все нужды госуправления, госэкономики и госпропаганды. В такой системе парламент становится пародийным образом похож на настоящий, только не для избирателей, а для самой коллективной бюрократии – правящего класса авторитаризма.

Автор – политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС