Глобальное регулирование миграции

Президент США Барак Обама объявил о проведении в феврале саммита по безопасности. Ситуация в мире серьезно накалилась. Причины две: поведение России, которая выламывается из устоявшейся системы международных отношений, и исламский экстремизм, действия которого начали приобретать системный и глобальный характер. Будет ли повестка дня сосредоточена на этих двух вызовах? Пока об этом говорить преждевременно, по крайней мере в отношении России. На этом направлении Запад предпринимает попытки закулисно прийти к компромиссу, который не означал бы потерю лица обеими сторонами. Увенчаются ли эти попытки успехом? Это станет понятно ближе к 18 февраля, когда саммит начнет свою работу.

Но угроза исламского экстремизма будет с нами всерьез и надолго. И здесь Западу потребуются радикальные действия, среди которых важнейшее место должен занять кардинальный пересмотр институтов регулирования международной миграции. Могут ли действующие ныне институты в этой сфере оказывать управляющее воздействие на миграционные процессы? Едва ли: нынешняя система регулирования - декларативно-рекомендательная. Она не смогла даже смягчить негативные тренды, которые развиваются несколько десятилетий. Не смогли переломить их и национальные институты регулирования въездной миграции. Поэтому миграционная тематика должна стать одной из центральных в повестке глобального управления (Global Governance).

Какими должны быть шаги на пути создания эффективных наднациональных институтов регулирования миграции? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть типы глобальных миграционных потоков, известные в истории человечества.

Бесконфликтная миграция. В доисторическую эпоху, от которой не осталось письменных свидетельств, люди передвигались на большие расстояния и занимали незаселенные территории. Как правило, миграция не была связана с конфликтами между пришлым и аборигенным населением: последнего просто не было. Именно так люди заселили Австралию, пришли на Американский континент. Уже к 3-4-му тыс. до н. э. на Земле практически не осталось сколько-нибудь значительных пустующих территорий (кроме малопригодных для жизни Антарктиды и приполярных регионов Северного полушария).

Захват уже населенных территорий. Быстрый рост численности разных этносов делал тесными границы их обитания, вызывал мощные миграции на уже заселенные территории, что становилось причиной войн и этнических конфликтов. В результате Великого переселения народов в 1-м тыс. н. э. этническая карта Европы радикально изменилась: римляне и народы Римской империи были потеснены германцами, славянами, уграми. В XV в. в Америку пришли европейцы, которые затем привезли в качестве рабов жителей Черной Африки. Чуть позже европейцы пришли в Австралию и Южную Африку. Заселение ими новых континентов сопровождалось уничтожением значительной части аборигенов и порабощением оставшейся части.

Стабилизация глобальной миграции в XIX - начале XX в. Она была обусловлена прежде всего разделом мира между крупнейшими колониальными державами (Великобритания, Франция, Нидерланды, Бельгия, Германия, Россия), которые обеспечили высокую степень управляемости на подвластных территориях. Единственный относительно крупный миграционный поток шел из Европы в США, Канаду, Австралию и Южную Америку. С 1846 по 1939 г. из Европы в США эмигрировало 38 млн человек, в Канаду - 7 млн, в Австралию - более 2 млн, Аргентину - 7 млн и Бразилию - 4,6 млн человек. Впервые в мировой истории это был регулируемый поток, ставший частью целенаправленной политики этих государств по увеличению численности населения. Начали использоваться иммиграционные правила, отсев нежелательных переселенцев и т. п.

Усиление миграции после Второй мировой войны. Для этого был ряд причин. Во-первых, начала рассыпаться колониальная система, к концу 1950-х гг. от нее мало что осталось. Появились десятки новых независимых государств в Африке и Азии, бывшие метрополии взяли на себя обязательства патронировать их (обучать местные элиты и облегчить визовый режим для жителей бывших колоний). Во-вторых, послевоенное восстановление и быстрый рост экономики большинства стран Западной Европы потребовали дополнительных рабочих рук. В-третьих, США, Канада, Австралия, Южная Африка продолжали политику по привлечению мигрантов из Европы. К ним присоединился Израиль. В отличие от США, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Южной Африки, возникших как продукт относительно недавних переселений на постоянное место жительства с получением гражданства, в Западной Европе сложились два миграционных потока: с получением гражданства и для пребывания на время учебы и работы. Между ними не было четкой границы: многие из приезжавших временно оставались на длительный срок, получали вид на жительство или гражданство. Подавляющее большинство мигрантов приезжали из слаборазвитых стран в поисках источников существования и/или из-за (кровопролитных) внутриполитических конфликтов. Относительно мягкое миграционное законодательство способствовало тому, чтобы они остались в Европе. Сформировавшиеся в этот период институты регулирования миграции носили исключительно национальный характер. Попытки межгосударственного управления миграцией были рекомендательными и декларативными.

Изменение глобальной миграции в конце XX в. Масштабы международной миграции серьезно увеличились, и эта тенденция усиливается. По оценкам ООН, численность международных мигрантов (уроженцев других стран) к 2010 г. достигла 214 млн человек (+58 млн по сравнению с 1990 г., 3,1% населения мира). Произошла концентрация миграционных потоков: их целью стало ограниченное число государств. В 10 странах с наибольшим числом международных мигрантов сосредоточено около 52% их численности, в том числе 21% в США (42,8 млн человек). За США со значительным отрывом следуют Россия (12,3 млн), Германия (10,8 млн), Саудовская Аравия (7,3 млн), Канада (7,2 млн), Франция (6,7 млн), Великобритания (6,5 млн), Испания (6,4 млн), Индия (5,4 млн) и Украина (5,3 млн).

Появились новые центры притяжения миграционных потоков: Россия и быстро разбогатевшие арабские страны (ОАЭ, Катар, Кувейт, Бахрейн). Политика адаптации и интеграции мигрантов в принимающее общество начала при этом давать сбои. Выросла нелегальная иммиграция. Оценить ее реальные масштабы практически невозможно. По оценкам ООН, ежегодно 2,5-4 млн человек пересекают границы нелегально. Их ряды пополняют лица, въехавшие в страну на законном основании, но оставшиеся в ней с нарушением условий пребывания. Численность нелегальных иммигрантов в мире составляет 10-15% от численности «классических» международных мигрантов. Постепенно произошел переход от регулируемого характера международной миграции к конфликтам и стихийному развитию этих процессов. В ближайшие десятилетия ни масштабы, ни направления международных миграционных потоков не изменятся. Это существенно повышает риски и без того напряженной ситуации с проявлениями экстремизма со стороны и мигрантов, и населения принимающих стран, где набирают популярность ультраправые настроения.

Стратегический выход из сложившейся ситуации связан с созданием системы глобального управления в сфере международной миграции. В других областях это уже сделано: ВТО, интеграционные процессы в Евросоюзе, ЕСПЧ, Киотский протокол. Но из-за сложности и глобального характера миграционной проблематики формирование такого института может занять несколько лет. Это не страшно, главное - сформировать группу международных экспертов высокого уровня для разработки дорожной карты. Вот некоторые вопросы, связанные с переходом на принципы Global Governance, которые могут стать приоритетными на начальном этапе.

Первое. Формирование регуляторных механизмов глобального официального рынка труда:

- выявление потребностей в мигрантах на рынках труда стран, нуждающихся в притоке временных работников;

- создание межгосударственных механизмов согласования действий в отношении количества и профессиональной структуры мигрантов, приглашаемых в принимающие страны;

- выстраивание единой политики в отношении стран - поставщиков временных трудовых мигрантов.

Второе. Согласование принципов предоставления внешним мигрантам вида на жительство, а также гражданства:

- введение единообразных механизмов миграционного контроля при пересечении границы;

- координация действий по пресечению и выявлению нелегальных форм миграции;

- обсуждение целесообразности использования регулярных миграционных амнистий.

Третье. Выработка совместной политики адаптации и интеграции мигрантов в принимающее общество, которая позволит сохранять традиционный уклад общественной и социокультурной жизни в стране приема, не размывая, а обогащая его за счет традиций, привнесенных мигрантами, и их человеческого капитала.