Сергей Алексашенко: Ломать - не строить, или Эффект домино
В отличие от животных люди умеют строить причинно-следственные связи. И не только при анализе случившегося (отдельные виды животных тоже этому научились), но и при планировании своих действий на будущее. А политик в отличие от обычного человека обязан просматривать и анализировать возможные причинно-следственные цепочки при принятии любых решений (непринятие решения почти всегда тоже решение). Если этого не делать, начинает работать эффект домино и за неверно принятым решением следует другое - уже вынужденный ход. А за ним еще и еще один. Приведу пример из сегодняшней жизни.
Шаг первый. Некоторое время назад правительство задумалось о реформе пенсионной системы. Давление пенсионных обязательств начало так быстро нарастать, что нужно было найти способы заткнуть дыру в пенсионном бюджете. И тут чиновникам пришла в голову мысль, что отказ от накопительной части пенсии позволит получить деньги сегодня, отложив вопрос о финансировании обязательств даже на послезавтра.
Сказано - сделано. В законе о бюджете на 2014 г. установлены две нормы: 1) накопительная часть пенсий, собранная в 2013 г., не подлежит передаче НПФ, пока они не преобразуются в АО (внешне замысел выглядит благопристойно: забота об устойчивости пенсионной системы - хотя то, что банки существуют в форме АО, не мешает их успешно разворовывать); 2) накопительная часть пенсий, сформированная в 2014 г. (подлежащая передаче в НПФ плюс средства, которые должны были перейти в управление ВЭБа), направляется в Пенсионный фонд для финансирования текущих обязательств. «Сэкономленные» таким образом средства федерального бюджета (он смог уменьшить трансферт в пользу ПФР) были сначала направлены в резерв, а потом - в Крым.
Шаг второй. Берешь в долг чужие и на время, а отдаешь свои и навсегда. Прошел год. Нужно верстать бюджет на 2015 г. Прекраснодушная идея бывшего министра Алексея Кудрина об утверждении трехлетнего бюджета не выдержала столкновения с российской действительностью, в которой только безумному чиновнику придет в голову давать и, главное, исполнять обещания о дележе денег на три года вперед. Самое время заложить в закон норму о передаче НПФ задержанных накоплений 2013 г. Но за этот год экономика затормозила, Россия присоединила Крым, за что получила финансовые санкции со стороны развитого мира, а президент и премьер успели раздать новые расходные обещания.
Так часто бывает при планировании бюджета: денег мало, расходов много. Пришлось «поработать» и с доходами (забрать в казну накопительную часть пенсий за 2015 г.), и с расходами. Тут фантазия чиновников разыгралась не на шутку. Занижение инфляции позволило сэкономить на индексации зарплат: в прогнозе стоит гордая планка 5,5%. Обещанные расходы на Крым урезали в 4 раза. Вошли в Россию? Привыкайте к российским реалиям, знакомьтесь со словом «секвестр». В такой ситуации какой может быть разговор о возврате НПФ пенсионных накоплений, которые у них совершенно законно отобрали? Раз год уже прожили без этих денег, то и еще один перебьются. А потом еще.
Шаг третий. НПФ, конечно, перебьются. А то, что их экономические показатели от этого резко ухудшатся, так это даже хорошо: лишний аргумент чиновникам, ратующим за полный отказ от накопительной части пенсий. Но для современной экономики НПФ, как и страховые компании, - источник тех самых длинных денег, которые «ищет давно, но не может найти» наше правительство, банковская система да и любой бизнесмен, задумывающийся о долгосрочном бизнесе.
Первым пострадавшим в такой ситуации станет бюджетная система, которая начинает постепенно ощущать растущую потребность во внутренних источниках финансирования дефицита. НПФ инвестировали существенную часть накоплений в госдолг. Но если им денег не дать, то они гособлигации купить не смогут - не на что.
В 2013 г. с этой проблемой столкнулись десятки российских регионов. Майскими указами президента Владимира Путина на них были возложены повышенные обязательства по выплате зарплат бюджетникам, а денег для этого недодали. Пришлось сокращать инвестиции, залезать в долги. А раз долговые обязательства нельзя разместить на рынке из-за отсутствия покупателей, пришлось идти на поклон к банкирам. Заняли подороже и на более короткие сроки. И, возможно, под какие-то неформальные обязательства.
Федеральному бюджету в 2013 г. было проще: наличие запланированного нефтяного резерва позволило профинансировать расходы без увеличения дефицита. В этом году текущий нефтяной резерв уже практически отсутствует. Но ситуация ухудшается и для федерального бюджета: западные санкции и торможение экономики уменьшают доходы, перечеркивают планы приватизации. Снижение мировых цен на нефть может стать постоянным, тогда дефицит снова вырастет. А тут некстати начала расти инфляция, а вслед за ней и процентные ставки. Значит, оставшиеся инвесторы будут требовать более высокого дохода и более коротких сроков обращения облигаций. Все это ведет к росту расходов бюджета на обслуживание долга и к сокращению возможностей бюджета по финансированию других расходов. Первыми под нож идут расходы на развитие человеческого капитала.
Шаг четвертый. Помимо бюджета очевидными пострадавшими от того, что в России перестали формироваться и работать как должно пенсионные накопления, стали крупные компании - как правило, с госучастием. Они собирались реализовывать крупные инвестпроекты, для финансирования которых собирались выпускать «инфраструктурные облигации» с очень длинными сроками погашения и относительно низкой процентной ставкой (чуть выше инфляции). Это ровно те финансовые инструменты, которые составляют основу активов любого уважающего себя пенсионного фонда. Как только бюджет конфисковал пенсионные накопления, все разговоры о выпуске инфраструктурных облигаций закончились. Зачем их выпускать, если покупать некому? То есть не на что.
Шаг пятый. Столкнувшись с тем, что привлечь долгосрочное долговое финансирование для своих проектов невозможно, крупные компании побежали - хорошо понятно куда: в правительство. Чтобы попросить у него денег на инвестиции. Тем более что значительная часть этих проектов самим правительством и была инициирована, а порой и навязана компаниям без оценки экономической эффективности.
Шаг шестой. У правительства денег не нашлось (см. выше). Но совсем не дать денег на инвестиции оно не смогло. В этот «удачный» момент на поверхность всплыла идея, авторство которой точно установить не удастся, так как она в разных вариациях звучит уже много лет: распечатать фонд национального благосостояния (ФНБ). Денег там не то чтобы очень много - 3,15 трлн руб., чуть больше 20% годового федерального бюджета, - но и не мало. На самые нужные и важные проекты может и хватить. Использование этих средств не будет отражено в бюджете, а значит, и бюджетное правило (за которое изо всех сил держится Минфин) не будет нарушено. То, что при этом в мусорную корзину летят страницы Бюджетного кодекса, на которых написано, что ФНБ создается в «целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда», - ну кого нынче удивишь тем, что власть готова с этим законом легко распрощаться?
Подведем итоги. Если внимательно посмотреть на сказанное выше и проследить за денежными потоками, то можно заключить: фактически речь идет об использовании средств ФНБ для финансирования дефицита бюджета ПФР. То есть на те цели, ради которых ФНБ и создавался. Более того, в следующем пункте процитированной статьи Бюджетного кодекса сказано, что «федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых на цели (указанные выше, в том числе финансирование дефицита ПФР. - С. А.).
После этого остается только руки развести и спросить многочисленных авторов этих великолепных конструкций: а зачем вы все это сделали? Почему нельзя было напрямую отправить деньги ФНБ в Пенсионный фонд, оставив нетронутыми те немногие работающие институциональные механизмы, которые с таким трудом прививаются на российской почве? И пенсионные накопления можно было сохранить, и инвестиционные проекты профинансировать. Неужели все это сделано только с целью сломать работающие механизмы и заменить их чиновничьей волей?