Екатерина Шульман: Итоги парламентского сезона: оценка ущерба и смета на ремонт

В сети создан специальный ресурс «Запретили», где собирается информация о том, что нового запрещено россиянам. Популярный блогер объявляет конкурс на придумывание самого идиотского закона - гражданам тоже хочется творчества, не только депутатам. Поэтесса Вера Павлова пишет стихотворение о том, кому что запретили: балерине - фуэте, пианисту - ля-бемоль. В сетях распространяется «закон о запрете всего» и красивый плакат (правда, англоязычный) с «алфавитом российского законодательства», где на каждую букву что-нибудь запрещенное: экстремизм, НКО, Оскорбление Чувств, Двойное Гражданство, «Яндекс».

По запросу «Госдума запретила» пока функционирующий «Яндекс» выдает 5000 результатов за последний месяц, за год - 20 000. Самые распространенные - «Госдума запретила кружевные трусы» и «Госдума запретила иностранные слова». По приятному совпадению ни того ни другого она не делала. Вопросы кружевных трусов, а также кед и туфель на шпильках относятся к внутренним разборкам членов Таможенного союза и решаются Комиссией ТС, а не российской Думой. А проект закона о штрафе за «неоправданное употребление» иностранных слов - типичная ЛДПР-инициатива «внеси странное и выиграй сто тысяч лайков в контакте». Как большинство такого рода проектов, он был отклонен в первом чтении.

Обратимся к цифрам. Интенсивность работы палаты все увеличивается: в весеннюю сессию 2014 г. принято Думой и подписано президентом 199 новых законов (в весеннюю сессию 2013 г. их было 190, а за аналогичный период 2003 г. - 43). Что интересно - неудержимо растет законотворческая активность собственно парламентариев: впервые объединенным силам депутатов и сенаторов удалось перекрыть результаты исполнительной власти по числу принятых законов. В 2014 г. из числа подписанных президентом законов 81 был внесен депутатами, 80 - правительством, 28 - президентом. Для сравнения: в весеннюю сессию 2013 г. среди подписанных законов депутатско-сенаторских инициатив было 49, правительственных - 102, президентских - 20. Малоурожайной весной 2003 г. было одобрено 15 проектов, родившихся в Федеральном собрании, 23 правительственных и 11 президентских (расчет исследовательской группы «Страноведение» на основе данных АСОЗД).

Три вида и три степени общественного вреда

Как разобраться в 50 оттенках законотворческой продукции? Степень общественного вреда от законопроекта не всегда соотносится с тем шумом, который вокруг него поднимается, - популярная конспирологическая версия «они подсовывают нам свои кружевные трусы, чтобы отвлечь от Самого Страшного, что происходит за кулисами» не совсем верна. Медиа есть медиа, и трусы им всегда будут интереснее поправок в закон о банках и банковской деятельности.

По степени вредного воздействия на правовое пространство принимаемые законы можно разделить на три группы. К первой относятся прямые запреты на разного рода действия: ходить на митинги, материться, курить, призывать к сепаратизму, осквернять праздники, отдавать сирот на усыновление иностранцам. Они, как ни странно, наименее токсичны, хотя и причиняют страдания и неудобства гражданам. Вред от них легко устраним: локальный запрет как приняли, так и отменили, а навык ходить на митинги утратится, только если запрет просуществует в неизменном виде 40 лет (спойлер: не просуществует), да и то не факт, если вспомнить пример советской власти. В России суровость законов компенсируется не их неисполнением, как обычно думают (плохие законы исполняются, этим-то они и ужасны), а их нестабильностью. Тут главное - не попасть под раздачу: тем, кого посадят за непочтение к памятным датам, будет не легче от того, что соответствующую статью в УК поменяют через три года, а неусыновленный сирота вообще умрет и его не вернешь. Но, как это ни цинично звучит, общество всегда переживет любое несчастье отдельных своих членов. Точечные запреты ухудшают жизнь, но не разрушают правовую систему: это как если бы в доме ободрали обои и написали на них нехорошее - жить среди этого тяжко, но крыша от такого не рухнет.

Вред второго порядка наступает от законов, уничтожающих организации и разрушающих институты. К таковым относится все ужесточение законодательства об НКО, принятый в первом чтении закон «Об общественном контроле», новая версия закона «О местном самоуправлении», фактически отменяющая выборы мэров, введение любых фильтров и заградительных мер на региональных и федеральных выборах. Почему отменять выборы и убивать политическую конкуренцию - это хуже, чем обижать курильщиков, ведь курильщиков у нас едва ли не больше, чем активных избирателей? Потому что институты, чтобы жить, должны непрерывно функционировать. Говорят, архитектура - это застывшая музыка, так вот в этом же смысле институты - это застывшие процессы. Если политический процесс не идет, политический институт разрушается. Восстановление его - дело долгое, даже если соответствующий вредный закон будет изменен в лучшую сторону. НКО, которые прекратят свою работу из-за норм закона об иностранных агентах, не просто не помогут людям, нуждающимся в их помощи, но и исчезнут как организации - ячейки гражданского общества. Разрушение горизонтальных структур и публичных институтов - это древесный жучок, съедающий перекрытия в доме. Именно так разрушается стабильность - не та, которая состоит в процентах обожания главы государства, а та, которая не дает гражданам внезапно решить, что сейчас самое время пойти поубивать друг друга.

Я депутат, я не хочу ничего решать, я хочу георгиевский бантик

Третий вид законотворческого безобразия выглядит невинно и, кажется, мало затрагивает рядового гражданина, но, по сути, подкапывается под самый фундамент государственного устройства.

Известно, что с планированием в Думе тяжело и принимаемые в начале сессии планы имеют мало общего с тем, что обсуждается и принимается на самом деле. Любая сессия неизменно заканчивается повестками пленарных заседаний из 90 пунктов и предложениями принять нечто в трех чтениях сразу и без обсуждения. Самые большие любители принести в палату нечто срочное, когда депутаты уже хотят в отпуск, - это министерства и ведомства, особенно финансовые. В горячие дни конца сессии правительство имеет обыкновение вносить и проводить проекты, вежливо называемые в Думе рамочными, т. е. такие, которые либо прямо отдают все решения по вопросу в руки исполнительной власти, либо предполагают разъяснения в виде положений и регламентов, которые само профильное министерство и напишет.

Примеры такого рода проектов: упомянутый закон о платежных системах, закон о ликвидации корпорации «Олимпстрой», об освобождении сделки с продажей Францией «Мистралей» от НДС, о разрешении ВЭБу привлекать до 7% всех средств фонда национального благосостояния, о разрешении ВЭБу тратить средства фонда национального благосостояния на покупку привилегированных акций коммерческих банков, о передаче правительству права определять, какими банками могут пользоваться стратегические предприятия (какие предприятия считать стратегическими - тоже определяет правительство).

Хороши или плохи эти законы? Видно только, что в каждом из них есть богатая коррупционная составляющая, что все они внесены правительством, содержательно сводятся к тезису «деньги отдай, а сам уйди» и Дума принимает их быстрым темпом и без особенного обсуждения. В условиях, когда можно провести любой закон, у правительства есть большой соблазн написать для самого себя глобальный законопроект «Все разрешено», который красиво идет в сочетании с проектом «Все запрещено», предназначенным для граждан.

Дума по-прежнему обладает значительными полномочиями по распоряжению бюджетом, но не пользуется ими. И когда правительство решит вернуть налог с продаж, переместить пенсионные накопления в неизвестном направлении или еще как-то порадовать россиян финансово, у него будут все возможности это сделать, не спрашивая законодательный орган.

Одновременно исполнительная власть очень любит выглядеть миротворцем, купирующим вред от разбушевавшегося законодателя. Например, Минюст предлагает снизить (но не отменить) штрафы для НКО или санкции за посещение несанкционированных митингов. Роскомнадзор объясняет, как именно он будет - или не будет - блокировать торренты за пиратский контент. Минкульт и Минэкономразвития совместно посоветовали депутату Говорухину отозвать пакет поправок к антипиратскому законодательству, предполагавших досудебную блокировку сайтов за пиратский видеоконтент. Центробанк уверяет, что договорится с Visa и MasterCard и они не уйдут немедленно из России вопреки принятому закону об обязательных обеспечительных мерах для иностранных платежных систем. То есть выходит, что сперва неосмотрительный депутат что-то ужасное предложил или принял, а потом пришел добрый министр и все уладил - поблажка вышла, голову не отрежут, а всего лишь ухо оторвут.

Самобеглый принтер

Образ Думы в глазах россиян двоится: с одной стороны, это формальный орган, бесправный придаток исполнительной власти, единогласно исполняющий волю Кремля. С другой - страшный бешеный принтер, который скачет, как ожившая мочалка из Мойдодыра.

Есть, однако, одна правовая истина, о которой часто забывают. Сама по себе Дума ничего никому запретить не может, иначе как самой себе в рамках регламента палаты. Вопреки распространенному мнению Дума не принимает законов - она одобряет законопроекты в трех чтениях. Ни один проект, умный или безумный, не станет законом без санкции Совета Федерации и подписи президента. Однако почему-то нигде не видно заголовков «Совет Федерации изгнал из России мат» или «Владимир Путин запретил курить везде». Все, что запрещено, запрещено Думой - она как-то разом и могучая, и бессильная, как сама матушка-Русь.

Весенняя сессия началась для палаты с лекции Ларисы Брычевой, начальника Главного государственно-правового управления (ГГПУ) администрации президента, в которой она упрекала законодателей в том, что они работают «неритмично», плохо все планируют, сваливают всю повестку к финалу сессии и, главное, слишком часто меняют законодательство. ГГПУ - это, собственно, центр законотворческого планирования и контроля, расположенный непосредственно в Кремле. Мимо них мало того что не проходит ни одна инициатива - большинство тех, которые принимаются, там и пишутся. То есть человек, нажимающий на кнопку Print, говорит принтеру: а что это ты так много печатаешь, всю бумагу у меня перевел.

Схема, в которой парламент одновременно лишен законотворческих полномочий и нагружен ответственностью за результаты законотворческой деятельности, неизбежно вызывает к жизни попытки как-то ограничить этот злокозненный орган. Если ваши рога украсили цветными ленточками и торжественно ведут в уединенное место на краю обрыва, то примерно понятно, к чему дело клонится. Заметная тенденция сессии - попытки ввести какие-то формы императивного мандата, сделать депутатский статус переходящим в зависимости от хорошего поведения носителя, ограничить полномочия пленарного заседания, передав их совету Думы (органу куда менее публичному, заседающему в закрытом режиме), а самим депутатам запретить докладывать о законе дольше семи минут. Кто в здравом уме будет бороться за право депутата разговаривать дольше семи минут? Их и три минуты слушать невыносимо. Однако к чему все это сводится? К тому, что одну из ветвей власти предлагается отпилить, потому что она какая-то кривая и некрасивая.