Предстоящие выборы мэра Москвы интересны не только составом участников, содержанием проблемной повестки и результатами голосования. Это еще и первый опыт применения «муниципального фильтра» в особых системах местного самоуправления (МСУ) городов федерального значения. С особым вниманием за столичными выборами будут следить в Петербурге, где тоже действует особая система МСУ, а выборы губернатора предстоят в 2016 г.
Подводные камни московской формулы
Когда в 2012 г. по инициативе Сергея Собянина Мосгордума установила московский фильтр на уровне не 10% (как предлагала «Единая Россия»), а 6%, да еще и разрешила самовыдвижение, многие эксперты сочли столичные нормы одними из самых демократичных в стране. Однако после назначения досрочных выборов тональность комментариев резко изменилась. Оппозиция и вовсе представляет фильтр непроходимым, заранее обосновывая возможную неудачу. Истина, как водится, лежит посередине.
6% – это доля подписей от общего числа местных депутатов и избранных на прямых выборах глав МСУ, которые предстоит собрать кандидатам. В Москве кандидатам потребуется заручиться поддержкой не менее 110 из примерно 1820 депутатов (хотя несколько мандатов с марта 2012 г. освободилось) и выборных глав МСУ (такие остались в новой Москве, хотя в нескольких поселениях прямые выборы глав уже отменены). Вроде бы 110 подписей – посильная задача для любого серьезного кандидата. Многие комментаторы отмечали, что на городских муниципальных выборах в марте 2012 г. независимые кандидаты и гражданские активисты получили до 20–30% депутатских мандатов. На эти оценки купились многие политики и активисты, наперебой начавшие заявлять о своем выдвижении. А Геннадий Гудков даже предложил тактику выдвижения как можно большего числа оппозиционных кандидатов в надежде на второй тур.
В действительности тактика распыления сил губительна для оппозиции. Основные сложности у всех кандидатов возникнут тогда, когда они попытаются соотнести необходимое количество подписей с требованиями закона о распределении этих подписей по территории Москвы. Важно помнить: для всех регионов, кроме Москвы и Петербурга с их особой системой МСУ, федеральным законом установлено, что некоторое число подписей из общего массива должно быть собрано в образованиях «второго уровня» – в 75% городских округов и муниципальных районов. Это требование лишает кандидатов соблазна облегчить себе задачу, собрав все подписи в паре десятков сельских советов, и вынуждает их работать еще и с более статусными городскими и районными депутатами, причем равномерно по всей территории региона.
В Москве, однако, система МСУ носит одноуровневый характер. Это означает, что и поселение Роговское численностью всего 2000 жителей на границе с Калужской областью, и городской округ Троицк, и типичный район старой Москвы вроде Щукино – все имеют единый статус «внутригородского муниципального образования». Поэтому в Москве уже весь массив в 6%, или 110, подписей (а не только некоторая их часть) должен покрыть 75% муниципальных образований.
Чтобы понять, что означает подобное упрощение формулы, можно сравнить Москву с любым регионом, где 8 сентября пройдут выборы главы и действует стандартная двухуровневая система МСУ.
Возьмем, к примеру, соседнее Подмосковье. Здесь существует 381 муниципальное образование, однако ко «второму уровню» относятся лишь 72 из них (36 городских округов и 36 муниципальных районов). Кандидату в губернаторы нужно закрыть подписями «второго уровня» 3/4 от этих 72 образований. Фильтр в Подмосковье составляет 7%, количество депутатов «второго уровня» – более 1400. Кандидатам предстоит собрать 100 подписей в 54 округах и районах, а оставшиеся подписи – в сельских советах.
Обратимся к Москве. Здесь имеется 146 муниципальных образований – в 2,5 раза меньше, чем в Подмосковье. По своему статусу они равны, и кандидатам в Москве предстоит закрыть 3/4 от этих 146, т. е. сразу 110 районов. Это уже вдвое больше, чем требуется в Подмосковье. Фактически для всех кандидатов в мэры будет действовать строгая формула «110 районов» (один район – одна подпись).
Возникает парадокс. Вроде бы площадь Московской области в 17 раз больше площади «большой Москвы», число муниципалитетов в Подмосковье намного больше, да и подмосковный фильтр – 7% – выше московских 6%. Однако требования к столичным кандидатам по охвату территории региона на поверку оказываются строже, чем к кандидатам в губернаторы Подмосковья. И не по умыслу власти, а только из-за специфики системы МСУ в городе федерального значения.
Вводя «муниципальный фильтр», федеральный законодатель явно не имел в виду требование собирать подписи в 75% всех муниципальных образований отдельно взятого региона. Поэтому в федеральном законе для всех регионов и появился фильтр «второго уровня». А для Москвы и Петербурга в закон была введена специальная оговорка: «с учетом особенностей организации МСУ в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата». Эта оговорка позволяет настроить фильтр в двух столицах в соответствии с его исходным предназначением. Однако в ходе принятия в 2012 г. Мосгордумой поправок в столичное законодательство о выборах и об МСУ эта возможность городскими властями не была использована. А эксперты и оппозиция, оценившие тогда московский фильтр как мягкий, явно не моделировали его действие в «привязке к местности».
Муниципальная география Москвы
Формула «110 районов» не казалась бы строгой, если бы не некоторые особенности современной электоральной географии Москвы.
1. Непартийное структурирование депутатского корпуса.
В начале года, когда СМИ начали обсуждать возможность досрочных выборов мэра, фонд ИСЭПИ проанализировал депутатский корпус старой и новой Москвы. В расчет принималась не только партийная принадлежность, но и биография, занимаемые должности, общественная активность депутатов. Было выделено несколько укрупненных категорий:
– «зависимые от власти» – руководители и работники бюджетной сферы, госуправления, ЖКХ, функционеры «Единой России», лояльные общественники. По оценкам ИСЭПИ, это около 58% депутатов;
– «открытые сторонники власти» – те творческие работники, предприниматели, пенсионеры, которых объединяет безусловная лояльность районной, окружной или городской власти. ИСЭПИ оценивает их долю в 19%;
– «стартовый ресурс оппозиции» – независимые или потенциально оппозиционные депутаты от гражданских и политических активистов до нелояльных бюджетников (хотя последних и немного). Всего около 23%.
Эксперты и оппозиция совершают ошибку, пытаясь структурировать муниципальный корпус по партийному принципу. В действительности более важна включенность депутатов в систему формальных или неформальных связей с органами власти разного уровня (представители ЖКХ, торговли, промышленности – с управами и префектурами; работники социальной сферы – с окружным и городским уровнем власти), их общественная роль в районе и, безусловно, их политическая позиция (даже среди бюджетников есть депутаты, открыто недовольные властью).
Показательный пример – Алтуфьевский район старой Москвы. Депутаты здесь преимущественно беспартийные (лишь пять членов «Единой России» из 12), а три человека избраны при поддержке КПРФ, хотя и не являются членами партии. Казалось бы, любой оппозиционный кандидат может рассчитывать на получение здесь подписи. Особенность района в другом. Сразу пять депутатов представляют одну и ту же школу – глава муниципального образования, который возглавляет попечительский совет школы, директор школы, его заместители, педагоги. Оставшиеся семь депутатов – это руководящие или рядовые сотрудники иных учреждений социальной сферы. То есть все 12 депутатов будут скорее всего в первую очередь прислушиваться к мнению местных властей.
2. Особый электоральный портрет новой Москвы.
Новая Москва и ее 21 муниципальное образование вносят свой дисбаланс в московскую формулу. Из-за расширения столицы сразу на 16 единиц увеличилось число районов, в которых кандидату нужно получить хотя бы одну подпись. В старых границах Москвы формула фильтра была бы «94 подписи в 94 районах». При этом вес новых территорий несоразмерен с их электоральной значимостью. В новой Москве проживает всего 2,5% избирателей, а количество муниципальных образований составляет уже 14% от общегородского.
Вместе с новой Москвой столица получила территории с сельской электоральной культурой (кроме Щербинки, Троицка и еще пары городских поселений), где советы депутатов были избраны в далеком 2009 году. Местные выборы в новой Москве пройдут 8 сентября одновременно с выборами мэра, и оппозиции не приходится рассчитывать на обновление депутатского корпуса до начала сбора подписей. В результате пространство для маневра партий в «новой Москве» ограниченно, а конкуренция за подписи депутатов в старой Москве увеличится.
3. Неравномерное распределение независимых депутатов по городу.
Присутствие независимых депутатов в разных районах крайне неоднородно. Наряду с собраниями, где оппозиция имеет от четверти до половины депутатов (лидер – Таганский район), в городе немало собраний, полностью сформированных из лояльных депутатов.
ИСЭПИ относит 31 район (из них 16 – в новой Москве) к категории закрытых или труднодоступных для кандидатов от оппозиции без административного ресурса. Еще в 35 районах подпись без взаимодействия с властью гарантирована только одной силе, чаще всего КПРФ или эсерам. Примерно 55 районов изначально открыты для трех и более оппозиционных кандидатов, но этого явно недостаточно для преодоления фильтра.
В этих условиях формула «110 районов» вынудит всех кандидатов действовать с оглядкой на позиции административных элит на уровне округов и районов и идти на переговоры с «чужими» депутатами. Оппозиции потребуется не только мобилизовать своих идейных сторонников, но и впервые всерьез поработать с нейтральными депутатами и бюджетниками.
Как настроить московский фильтр на выборах 8 сентября
1. Легитимность и конкурентность – это ключевой вопрос предстоящих выборов мэра. Изъяны «московской формулы» могут быть нивелированы, если столичные власти, в особенности префекты и главы управ, воздержатся от соблазна продемонстрировать у себя на территориях «единый порыв» депутатов в голосовании за действующего мэра.
2. Всем врио губернаторов предстоит ориентироваться на решение Конституционного суда РФ, вынесенное в декабре 2012 г. Признание конституционности «муниципального фильтра» было однозначно увязано судьями с недопустимостью практики сбора подписей за одного из кандидатов в объеме, многократно превышающем норму. По смыслу решения суда после сбора порядка 120 подписей (с запасом) за Сергея Собянина должны оставаться свободными еще около 1250 подписей депутатов, в целом лояльных власти.
3. Легитимность выборов будет зависеть и от действий оппозиции. Ее кандидатам предстоит работать не только в удобной нише – с партийной депутатской вертикалью и оппозиционными активистами. Те же Иван Мельников от КПРФ (партии пока не хватает примерно 35 районов) и Сергей Митрохин (на старте «Яблоко» закрывает всего 17 районов) вполне могут рассчитывать на голоса депутатов-бюджетников. Экс-префект САО Олег Митволь способен провести работу с бюджетниками за кандидата от своей партии на севере (в «Альянс зеленых» зимой перешли депутаты в нескольких районах, в том числе яблочники, и перед выборами в Мосгордуму партия делает ставку на местных депутатов). Неформальные связи с административными элитами выстроены и у «Справедливой России»: например, многие депутаты партии в ЮВАО – представители «официального» казачества, как и сам префект округа.
«Гражданская платформа» изначально делала ставку на сотрудничество с лужковскими элитами, которые сохраняют влияние в округах и районах и могли бы обеспечить кандидату партии по одному голосу в большинстве районов старой Москвы. Но после неубедительного выхода Михаила Прохорова из борьбы сначала в Подмосковье, а потом и в Москве столичные и региональные контрэлиты могут начать воспринимать партию как ненадежного партнера. Тем более что на политической арене остаются более предсказуемые эсеры, традиционно занимающие эту нишу.
Пока не похоже, что работать с депутатами-бюджетниками готов Алексей Навальный. А традиционная тактика несистемной оппозиции на выборах – обвинять бюджетников в том, что они участвуют в фальсификациях, – привлекает внимание СМИ, но не поможет пройти муниципальный фильтр.
4. Непарламентской оппозиции предстоит договариваться об обмене «лишними» голосами в отдельных районах с теми самыми парламентскими партиями (КПРФ, эсеры), которые она критикует за их работу в Госдуме. Исход переговоров сразу покажет, насколько реалистична стратегия оппозиции по разделу округов на выборах в Мосгордуму в 2014 г., который будет неэффективен без согласования кандидатов с той же КПРФ и «Справедливой Россией».
5. По итогам единого дня голосования 8 сентября стоит вернуться к обсуждению действия фильтра «второго уровня». Осенью 2012 г. ИСЭПИ уже предлагал снизить охват муниципальных образований «второго уровня» с 75 до 50% или дать субъектам РФ право самим выбрать значение в указанной вилке, учитывая неоднородность регионов по площади и масштабу внутрирегиональных диспропорций. Как мы видим, особые параметры фильтра нужны и для городов федерального значения.