Сравнение городов может оказаться более поучительным, чем сравнение целых стран. Перейдя на уровень мегаполисов, мы можем избежать многих мешающих анализу национальных особенностей: уникальное географическое положение, суровый климат, «национальная матрица». Кроме того, маленькие города или сельская местность всегда будут жить в условиях культурного, экономического и фольклорного многообразия. Мегаполисы же в существенно большей степени глобальны, по ним гораздо проще проводить межстрановые сравнения, оценивать конкурентоспособность и замерять фазы экономического развития.
Хотя Россия и США отличаются по многим критериям, Москва и Нью-Йорк не так уж непохожи. Скажем, по критерию ВВП на душу населения по ППП разрыв между Россией и США составляет 2,26 (данные Мирового банка, 2012), а между Москвой и Нью-Йорком – всего 1,77 раза (данные Brookings Institution, 2012). По размеру городского бюджета среди всех мегаполисов мира в 2011 г. Москва была на втором месте вслед за Нью-Йорком, в 2012 г. – на третьем (на второе место вышел Шанхай, см. http://budget.mos.ru/main_budg_param).
Однако по одному критерию Нью-Йорку очень далеко до Москвы – это уровень концентрации власти. С точки зрения административного устройства Нью-Йорк – глубокая провинция, и не только не столица страны, но даже не столица собственного штата. И это не случайность, а философия, заложенная в основу устройства США.
Децентрализация пронизывает структуру США насквозь, и не только на федеральном (президент – парламент), но и на локальном (штаты) уровне. Среднестатистическому россиянину ничего не скажут названия столиц большинства американских штатов: столица Нью-Йорка – Олбани, а не Нью-Йорк; столица Иллинойса – Спрингфилд, а не Чикаго; столица Флориды – Таллахасси, а не Майами; столица Калифорнии – Сакраменто, а не Лос-Анджелес или Сан-Франциско; столица Невады – Карсон-Сити, а не Лас-Вегас; столица Пенсильвании – Гаррисберг, а не Филадельфия и т. д. Столицами 30 из 50 американских штатов являются малоизвестные, небольшие по численности города, а аризонский Финикс – единственный город-столица с населением больше миллиона человек. Причина парадокса в том, что законодательные собрания штатов чаще всего выбирали свои столицы исходя из центрального географического положения в штате (чтобы все жители имели равный доступ в столицу) по рекомендации одного из авторов конституции США Джеймса Мэдисона и стремления избежать концентрации власти и финансовых потоков в едином центре.
По сходным соображениям Нью-Йорк – самый крупный город страны – не стал и столицей США в целом. Исходя из исторических обстоятельств выбор пал на Вашингтон как компромиссный вариант, поскольку его географическое положение устраивало и Север, и Юг. Напротив, перенос столицы в Москву осуществлялся Лениным в одностороннем авторитарно-плановом режиме из-за беспорядков, угрожавших большевистской власти. В обоих случаях власть действовала в соответствии с национальной традицией.
Подобная тенденция прослеживается и в структуре бюджетов. Из-за концентрированной структуры власти в Москве зарегистрировано большое число крупнейших российских компаний (в основном из сырьевого и финансового сектора), которые и являются основными налогоплательщиками (доля доходов с налога на прибыль в московском бюджете составляет свыше 40%). Напротив, в бюджете Нью-Йорка доходы с корпораций составляют около 10%, основная строка – это доходы с физических лиц (подоходный налог и налог на имущество). Распыленная структура доходов по нью-йоркскому образцу означает большую подотчетность властей города гражданам в соответствии с лозунгом «нет налогов без представительства».
Если полномочия власти минимизированы и не сконцентрированы в одном месте, снижаются возможности для коррупции. Надо сказать, что не все исследователи согласны с такой постановкой вопроса. В работе 2010 г. исследователи Филипе Кампанте и Куок-Ан До из Harvard Kennedy School нашли эмпирическую связь между степенью изолированности города и числом федеральных обвинительных приговоров по коррупции. Их объяснение состояло в том, что большая изоляция города ведет к меньшему присутствию и интересу прессы к происходящим в нем событиям, ухудшает подотчетность властей и увеличивает коррупционные возможности. Однако используемая авторами мера коррупции несовершенна и отражает скорее способность чиновника скрыться от ока федеральных властей. К тому же речь в статье – об изолированности города, а не о разделении властей как таковом.
В целом же на федеральном уровне децентрализация, не будучи панацеей от всех бед, тем не менее обеспечивает регионам опыт самоуправления и определенный контроль над центральной властью. На уровне штатов разделение финансовых и административных функций между городами дает шанс на снижение злоупотреблений и обеспечивает баланс между экономическим и политическим центрами власти. Поэтому федерализм и децентрализация на всех уровнях, как минимум, препятствуют монополизации власти, а как максимум, способствуют демократизации страны. В этом причина того, что Нью-Йорк никогда не станет столицей своего штата.
В отличие от провинциального по статусу Нью-Йорка Москва – столица России, центр федерального округа и самостоятельный субъект Федерации. Формально Москва не столица Московской области, однако до областного правительства, расположенного прямо в центре города, легче добраться из Москвы, чем из Московской области. Кроме того, в 2011 г. была создана так называемая «большая Москва», Москва принимает в свой состав 148 000 га земли Московской области и создает два новых административных округа – Новомосковский и Троицкий. Это дополнительно усилит концентрацию власти в Москве.
Высочайшая концентрация власти ведет к воспроизводству довольно специфических характеристик москвичей. Скажем, С. Белановский, М. Дмитриев и С. Мисихина в статье «Средний класс в рентоориентированной экономике: почему Москва перестала быть Россией?» приводят в пример рынок аренды жилья. В связи с тем что Москва стала регионом с самыми большими темпами удорожания жилья (из-за сосредоточенных в ней экономических и политических активов), в ней возник особый тип среднего класса, существенная доля доходов которого составляет сдача жилья в аренду (25% против среднероссийских 10%). С одной стороны, эти люди становятся политически активными, независимыми от властей (в силу специфической структуры активов) и предъявляют большой спрос на главенство закона и правовое государство (для защиты своих активов). Это и выразилось в недавних протестных акциях. Однако, с другой стороны, поскольку своим возросшим благосостоянием московский средний класс обязан неравному распределению ресурсных потоков в масштабе всей страны, он гораздо меньше других групп населения заинтересован в полной демократизации страны и предоставлении больших прав регионам, поскольку за децентрализацией неизбежно последует утрата москвичами своего привилегированного экономического положения и выгод от близости к федеральной власти. То есть те социальные группы, которые сегодня являются основным локомотивом протестного движения, увы, вряд ли станут его бенефициарами, если их усилия увенчаются успехом.
Таким образом, концентрация в Москве огромных властных и денежных ресурсов даст 100 очков вперед Нью-Йорку. Сама структура сосредоточения власти в одном центре снижает для наиболее благополучной части сограждан стимулы к демократическим преобразованиям. Напротив, система сдержек и противовесов, заложенная в фундаменте США, ограничивает способность Нью-Йорка концентрировать в себе все и вся.
Большое Яблоко не более чем огрызок с точки зрения своего административного положения. Но, возможно, именно это и позволяет США оставаться децентрализованным и демократическим государством.