Алексей Кудрин: Политика правительства и ЦБ в условиях высокой зависимости страны от экспорта сырья
В условиях зависимости страны от нефти и сильного платежного баланса правительство должно учитывать связанные с ними риски и не провоцировать укрепление рубля и инфляцию. Здесь возможны три стратегии: первая предполагает полное использование доходов от нефти и газа; вторая предусматривает некое «бюджетное правило», четко определяющее долю нефтегазовых доходов, которую бюджет сможет тратить; третья – полное сбережение текущих доходов от нефти. В настоящее время в разных странах используют все три стратегии: первой придерживается Венесуэла, второй – Россия, третьей – Норвегия. Дефициты бюджетов этих стран в 2012 г. хорошо иллюстрируют различие в подходах: по данным МВФ, в Венесуэле ожидают дефицит бюджета в размере 7% ВВП, бюджет России практически сбалансирован, а в Норвегии предположительно будет профицит в 13% ВВП. Большинство стран придерживаются второй стратегии, не всегда оформляя это строгим бюджетным правилом и вводя более гибкие текущие ограничения на использование доходов от сырьевых ресурсов.
В России практика законодательного оформления бюджетного правила применяется с 2004 г. после закрепления в Бюджетном кодексе РФ цены отсечения как ориентира для направления доходов на расходы и сбережения в стабилизационном фонде. Тогда ограничения касались только доходов от экспортных пошлин и НДПИ на нефть. Сначала цена отсечения составляла $20/барр., с 2006 г. – $27/барр. В 2008 г. было принято правило «нефтегазового трансферта» в размере 3,7% ВВП, которое вводилось с 2011 г. и в долгосрочной перспективе определяло ограничение на расходование средств, при этом был установлен переходный период. В 2008 г. сумма израсходованных доходов от нефти и газа составила 6,1% ВВП. К доходам бюджета от нефти и газа относились доходы от НДПИ в части нефти и газа, экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты. При введении нефтегазового трансферта расчетным ориентиром выступала цена на нефть в $50/барр. Это правило было отменено в 2009 г. из-за кризиса.
Новое правило введено с 2013 г. Оно устанавливает «базовую цену на нефть», которая определяется как скользящая средняя за последние пять лет с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения 10-летнего периода. В отличие от предыдущих вариантов бюджетного правила в новом варианте нормативная величина резервного фонда уменьшается с 10 до 7% ВВП. При этом после его наполнения дополнительные нефтегазовые доходы не полностью направляются в ФНБ, а разделяются: 50% идет в ФНБ, 50% – в бюджет на развитие инфраструктуры. По прогнозу Минфина России, резервный фонд в 2018 г. достигнет отметки 7% ВВП. В 2013 г. при планировании бюджета базовая цена на нефть составила $91/барр. Если бы бюджетное правило предполагало переход к базовой цене на нефть с 2013 г. на основании скользящей средней за последние 10 лет, то ее значение составило бы в 2013 г. $70/барр. Прогнозируемое значение базовой цены на нефть представлено в таблице 1.
При определении базовой цены необходимо также учитывать риски сбалансированности бюджета при снижении цен на нефть до $80 и $60 за баррель (в 2009 г. цена на нефть составила $61/барр.). При снижении цены до $80/барр. дефицит федерального бюджета увеличится более чем на 3% ВВП, и Россия будет вынуждена выйти на рынки заимствований. Поэтому для базовой цены уровень $80/барр. должен быть целевым. Это обеспечит необходимый запас прочности при увеличении дефицита бюджета в случае ценовых шоков на мировых рынках нефти. Тогда базовая цена будет увеличиваться только на величину инфляции в США (см. таблицу 1).
Таким образом, в 2000-е гг. быстрорастущие нефтегазовые доходы направлялись на расходы и накопление в резервных фондах по разным правилам и, несмотря на их совершенствование и более четкое формулирование, каждое новое правило оказывалось мягче и, по сути, означало отступление под напором растущих доходов и потребностей правительства финансировать бюджетные расходы. Хорошей иллюстрацией усиления зависимости бюджета от сырьевых доходов и смягчения бюджетных правил служит введенный в Бюджетном кодексе РФ показатель «ненефтегазового дефицита», т. е. дефицита, покрываемого нефтегазовыми доходами и заимствованиями. Его величина выросла с 1,8% ВВП в 2004 г. до 13,7% ВВП в 2009 г. и сейчас составляет 10,4% ВВП (см. график 1).
Несмотря на попытки сдерживать экспансию государственных расходов в условиях роста нефтегазовых доходов, правительство наращивало расходы. По меркам развитых стран и даже стран БРИК они росли беспрецедентными темпами: с 2000 по 2012 г. расходы федерального правительства выросли в 12,5 раза в номинальном выражении и в 3,6 раза – в реальном.
Ежегодный прирост расходов федерального бюджета с 2005 по 2009 г. больше чем на 20% (и даже на 40% в 2007 г.) стал следствием существенного увеличения доходов правительства от нефти и газа. Но оно все равно проводило политику сбережения средств в резервном фонде и ФНБ, т. е. стерилизовало избыточную денежную массу.
Подобный рекордный рост расходов не только создает риски для финансовой системы страны в части заметного влияния на курс и инфляцию, но и становится самостоятельным фактором потенциальной нестабильности российской экономики при снижении цен на нефть. Тогда правительство не сможет обеспечить ранее достигнутый уровень социальной поддержки, финансирования основных секторов бюджетной сферы и субсидий экономике. Действия правительства станут носить проциклический характер, т. е. оно будет увеличивать государственный спрос при росте цен на нефть и сокращать его при их снижении, когда государственная поддержка необходима более всего. Временно источником поддержки могут служить резервные фонды правительства. Но их средств может оказаться недостаточно, и они позволят бюджетной системе только адаптироваться к новым реалиям, однако не смогут существенно поддержать экономическую активность.
Сохранение части полученных доходов в резервных фондах выполняет стабилизирующую роль как для макроэкономических показателей, так и для бюджетной системы. Формой сохранения этих средств определены три валюты на счетах ЦБ РФ с уплатой согласованного процента. Рублевые ресурсы, предназначенные для сохранения в фондах, обмениваются в Банке России на различные валюты по заданной структуре. В результате рублевая денежная масса, полученная налогоплательщиками в обмен на валюту от экспорта, возвращается в ЦБ РФ. Но даже после этого прирост денег в экономике был чрезмерным и служил дополнительным источником инфляции.
Рост количества денег в экономике намного превышал объем, который она могла освоить. За весь период 2000–2012 гг., несмотря на формирование резервных фондов, количество денег в экономике никогда не уменьшалось, т. е. тезис об их изъятии из нее неверен. В 2000-е гг. денежная масса росла ежегодно более чем на 30%, а в 2006–2007 гг. – более чем на 40%. После двух кризисных лет, когда ее рост составил 0,8 и 17,7% (т. е. даже в эти годы количество денег в экономике не снизилось благодаря расходам из резервного фонда), в 2010 г. он снова превысил 30%, а в 2011–2012 гг. находился в диапазоне 12–22%. Это существенно больше темпов прироста ВВП, и даже если бы российская экономика росла на 6–7% в год, то прирост денег все равно оставался бы избыточным.
Один из главных выводов заключается в том, что в условиях сильного платежного баланса Центральный банк РФ должен или укреплять рубль, или смириться с инфляцией. Только у правительства РФ есть мощный инструмент, позволяющий не допустить укрепления национальной валюты и сдержать инфляцию: формирование резервных фондов становится основой сохранения стабильности макроэкономических показателей и обеспечения инвестиционной привлекательности российской экономики.
Напомним, что в 2000-е гг. под напором огромного притока валюты на российский рынок Центральный банк РФ был вынужден уменьшать свое участие в формировании курса и смириться с реальным укреплением рубля. Средний эффективный курс в 2000–2007 гг. укрепился на 77,2%, среднегодовой курс рубля к доллару – на 123%. После девальвации в 2009 г. укрепление рубля возобновилось. В результате за 2000–2012 гг., несмотря на девальвацию 2009 г., средний эффективный курс укрепился на 90,1%, а среднегодовой курс рубля к доллару – на 142,6% (график 2).
Опережающий рост импорта – главная проблема в этом случае. В России импорт товаров и услуг увеличился с $61 млрд в 2000 г. до $367 млрд в 2008 г., а в 2012 г., по предварительной оценке, составил $443 млрд. Темпы прироста импорта существенно опережали динамику ВВП и отражали тенденцию к укреплению национальной валюты. Данные показывают, что использование нефтегазовых доходов для инвестирования в экономику облегчает импортерам покупку валюты и способствует увеличению импорта, одновременно растет число импортеров. В российской экономике имеются симптомы «голландской болезни», что в первую очередь проявляется в снижении конкурентоспособности отечественного бизнеса.
Краткие выводы
В 2000–2012 гг. в России наблюдалось резкое усиление платежного баланса за счет роста цен на нефтегазовые ресурсы (нефть, нефтепродукты и газ), что повлияло на основные тенденции в экономике. В результате реальный эффективный курс рубля вырос на 90,1%.
Центральный банк РФ избрал политику частичного сдерживания укрепления национальной валюты, увеличивая золотовалютные резервы путем интервенций на валютном рынке и смягчая денежно-кредитную политику. Главным следствием данной политики стали опережающее нарастание импорта и снижение конкурентоспособности российской экономики.
Основным инструментом сдерживания негативного влияния сильного платежного баланса выступает политика правительства по сбережению части нефтегазовых доходов в резервном фонде и фонде национального благосостояния, сохраняемой в иностранных активах. Уровень сбережений за прошедший период был недостаточным из-за постоянного пересмотра и смягчения критериев формирования резервных фондов. Дополнительным следствием политики ЦБ РФ и правительства по смягчению денежно-кредитной политики стал избыточный рост денежного предложения, что не позволило достичь целевых показателей инфляции и снизить кредитные ставки на рынке.
Политика Центрального банка РФ оправданно переориентируется на достижение целевого показателя инфляции и уменьшение интервенций на валютном рынке.
Правительство в условиях сильного платежного баланса должно обеспечивать необходимый объем сбережений нефтегазовых доходов для сохранения стабильности макроэкономических показателей. Базовую цену на нефть при формировании бюджетного правила целесообразно установить на уровне $80/барр. в постоянных ценах.
Статья представляет собой разделы «Политика правительства» и «Выводы», выбранные из статьи, полная версия которой опубликована на сайте www.akudrin.ru и в журнале «Вопросы экономики» № 3, 2013.