В ресурсно зависимой России бюджетная политика все больше следует моделям, характерным для стран с нересурсной экономикой, где за счет целенаправленных решений в области экономической политики можно влиять на объем и динамику доходов и расходов бюджета. Усилия властей по смягчению последствий кризиса привели к еще большей разбалансированности бюджета. В течение 2008–2009 гг. фактически произошел отход от бюджетных правил, принятых в 2002–2004 гг.: доходы, получаемые за счет высоких текущих цен на нефть, стали направляться не в резервный фонд и фонд национального благосостояния, а на финансирование текущих расходов федерального бюджета.
На основе закона о федеральном бюджете на 2013–2015 гг. можно увидеть структуру расходов бюджета расширенного правительства на ближайшие три года. Насколько структура государственных расходов адекватна существующему экономическому положению России? Конечно, выбор критериев «адекватности» тех или иных расходов всегда уязвим, поскольку не существует однозначного мнения о том, какие расходы стимулируют экономическую деятельность, приносят всеобщее счастье и потому «хороши», а какие тормозят – и потому «плохи».
Тем не менее для каждого направления госрасходов можно посмотреть на опыт других стран, определить различия в ассигнованиях с Россией, учесть различия в уровне экономического развития и определить, насколько российская экономика вписывается в общемировые тенденции. Если исходить из гипотезы, что «весь мир одновременно не сошел с ума», можно сделать некоторые выводы относительно того, завышены или занижены государственные расходы в России по некоторым статьям и несет ли существующая структура бюджета долгосрочные системные риски.
Мы отдельно проанализировали следующие основные направления: среднее образование, здравоохранение, правоохранительные органы, национальная оборона.
Расходы на среднее образование находятся на уровне, соответствующем уровню экономического развития: отношение расходов на одного школьника к подушевому ВВП составляет примерно 25%, как и в большинстве стран ОЭСР, причем это соотношение практически не зависит от числа школьников на душу населения. Исходя из текущих условий и основываясь на межстрановых сопоставлениях, можно сформулировать следующее правило: повышать расходы на образование из расчета на одного школьника темпом, равным долгосрочному темпу роста реального ВВП. В этом случае Россия сохранит вполне приемлемый уровень расходов на среднюю школу и сможет догнать по этому показателю развитые страны, если догонит их по уровню общего экономического развития. Существует и альтернативная стратегия: продолжать наращивать госрасходы на среднее образование темпом 2000-х гг. В этом случае Россия может достигнуть уровня расходов на среднее образование (по отношению к своему уровню экономического развития) такого же, как и в Японии, Словении, Дании. Однако, во-первых, не очевидно, что это даст ожидаемый эффект влияния на качество среднего образования, выраженного в уровне понимания школьниками изучаемых дисциплин, а во-вторых, повышаются риски неисполнения бюджета.
Расходы на здравоохранение находятся на достаточно адекватном уровне с точки зрения расходов на душу населения. Тем не менее на одного врача приходится немного средств, поскольку количество врачей на душу населения в России значительно выше среднеевропейского уровня. В долгосрочной перспективе следует постепенно снижать государственный заказ на выпускников медицинских вузов, не прибегая в ближайшие годы к резкому сокращению рабочих мест в сфере здравоохранения. Сэкономленные средства следует направлять на капиталовложения в медицинской сфере и повышение квалификации существующих и подготавливаемых специалистов. Следует при этом отметить, что в долгосрочной перспективе темп роста расходов на здравоохранение примерно совпадает с темпом общего уровня экономического развития. Если прогнозы МЭР развития российской экономики оправдаются, то в ближайшие 20 лет Россия не сможет позволить себе рост расходов на здравоохранение темпами выше 3–4% в год.
В правоохранительной сфере сложилась парадоксальная ситуация: расходы на правоохранительные органы очень высокие, но при этом финансирование отдельно взятого полицейского остается на крайне низком уровне. Показатель расходов на одного полицейского по отношению к подушевому ВВП (т.е. относительный статус сотрудника полиции в обществе) в России крайне низок, в то время как по доле расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в ВВП Российская Федерация делит первые места с ЮАР. Связано это с тем, что численность сотрудников органов правопорядка в России крайне высока – 9,8 человека на 1000 человек (у идущей на первом месте в ОЭСР Турции – менее пяти человек на 1000 человек населения). Такое соотношение создает дополнительные коррупционные риски, поскольку представители правоохранительных органов не обеспечиваются (а при такой численности и не могут быть обеспечены) достойной оплатой своей легальной работы. Повышать расходы на одного полицейского увеличением расходов на правоохранительную систему не представляется возможным: в абсолютном выражении они и так находятся на предельном уровне. Единственным путем повышения эффективности правоохранительной системы является существенное сокращение численности личного состава (в два и более раз). Частичная оптимизация проводится, однако происходит это в основном за счет оперативных сотрудников, в то время как избыточные управленческие кадры, как правило, сохраняют свои места. Избыточная численность не позволит добиться высокого профессионализма и противодействия коррупции в полиции при любом допустимом уровне государственного финансирования.
Что касается национальной обороны, то, несмотря на нормальный уровень расходов в расчете на одного военного (в 2012 г., как ожидается, они составят около $100 000–110 000 по ППС), сами расходы на оборону как доля ВВП одни из самых высоких в мире: по этому показателю мы уступаем только двум странам – США и Израилю, в то время как уровень расходов американского правительства на национальную оборону имеет устойчивую тенденцию к сокращению в последние 50 лет, за исключением периодов участия США в военных операциях. Снижать такие расходы возможно в том числе за счет существенного сокращения вооруженных сил (в 1,5–2 раза). Если производить сокращение за счет отмены призыва и перехода на контрактную службу, то можно будет, с одной стороны, снизить общий уровень ассигнований, а с другой – повышать расходы на одного военного темпом роста ВВП или немного выше, что будет повышать профессиональный уровень.
Таким образом, наблюдается наращивание расходов на социальную политику, оборону и правопорядок при снижении расходов на обеспечение экономического роста за счет развития человеческого капитала. Несмотря на заявления руководства страны о модернизационном характере бюджета, при существующем уровне расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность придется ограничивать развитие человеческого капитала (здравоохранение и образование), не позволяя ему расти даже темпами, равными темпам роста ВВП.
Кроме того, имеет место заметный рост численности государственных и муниципальных служащих, а также работников бюджетной сферы, что является свидетельством избыточности государственного присутствия в экономике и социальной сфере. Так, по данным 2011 г., численность занятых в госсекторе на душу населения в России ( примерно 110 человек на 1000 человек населения) больше, чем в странах ОЭСР и в странах с формирующейся экономикой (например, в среднем по 22 странам ОЭСР – 75, в Бразилии – 45, в Южной Корее – 29 человек на 1000 человек населения). За счет бюджета осуществляется неявное «субсидирование» населения: государство платит зарплату за неэффективное выполнение функций.
По нашим оценкам, изменение структуры финансирования в сторону приоритетного решения проблем развития инфраструктуры и человеческого капитала при одновременном повышении эффективности использования бюджетных ресурсов предполагает увеличение финансирования по этим направлениям на 4% ВВП в период до 2020 г. В то же время уже до 2014 г. эффект от сокращения неэффективных и избыточных расходов бюджетной системы позволит высвободить порядка 2% ВВП, складывающихся из снижения расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность на 0,9% ВВП, национальную экономику и ЖКХ – на 0,8% ВВП, по общегосударственным статьям – на 0,3% ВВП.
Важным резервом повышения транспарентности и эффективности бюджетных расходов является сокращение масштабов использования непрозрачных и неконкурентных инструментов доведения бюджетных ресурсов до исполнителей, что проявляется в высокой доле использования субсидий, в то время как в развитых странах активно применяют более прозрачные закупочные процедуры (в среднем по странам ОЭСР через госзакупки осваивается порядка 18% ВВП, в России – только 10–11%).
Еще одним резервом снижения необоснованной расходной нагрузки на федеральный бюджет является отказ от осуществления крупных строительных проектов (например, Олимпиада в Сочи – 2014, форум АТЭС – 2012 г., чемпионат мира по футболу – 2018 и др.), характеризующихся преимущественно имиджевой (популистской) направленностью при неочевидной экономической обоснованности и результативности подобных бюджетных расходов.
Таким образом, резервы для повышения эффективности бюджетных расходов велики. В частности, необходимо провести программу дальнейшего сокращения числа занятых в бюджетном секторе, осуществить оптимизацию расходов на оборону и безопасность и жестко увязать внешнеполитическую стратегию с ресурсами страны по ее реализации, отказаться от широкого вовлечения бюджетных средств в имиджевые строительные проекты, ограничить использование субсидий исключительно потребностями санации или реструктуризации стратегических предприятий реального сектора, улучшить платежную дисциплину и т.п.
В существующей структуре государственных расходов наблюдается ярко выраженный перекос в сторону силовых статей, которые финансируются в завышенном объеме и крайне неэффективно. Наличие этого обстоятельства создает высокие риски неисполнения бюджета в условиях нестабильной внешнеэкономической конъюнктуры, поскольку расходы такого типа, как известно, очень легко нарастить, но в дальнейшем практически невозможно снизить до приемлемого уровня без существенных потрясений.