Лев Якобсон: Мягкие ограничения жесткого бюджета
Любой экономист с удовольствием разъяснит преимущества бездефицитного бюджета, сделав, впрочем, оговорку о прочих равных условиях. Если оговоркой пренебречь, можно только радоваться федеральному бюджету на 2013–2015 гг., который предусматривает уменьшение дефицита почти до нуля. Однако бюджетный процесс не академическое упражнение, в котором допустимо выбирать условия, непосредственно учитываемые в модели. Процесс принадлежит сфере политики и представляет собой поиск баланса интересов, ожиданий и взаимных обязательств, который был бы приемлем для всех общественных сил, способных заставить с собой считаться. Если баланс сходится лишь на бумаге и не убедителен для участников процесса, образуется зазор между законом о бюджете и жизнью.
Хорошо, когда интересы прозрачным образом сталкиваются и согласуются на площадках публичной политики. Хуже, когда они репрезентируются скорее ведомствами, чем партиями, как это происходит у нас. Тогда легко переоценить свободу бюджетного творчества. Это и происходит с немалым числом чиновников и экспертов. Огромная часть экспертных рекомендаций рассчитана, по сути, либо на вождя-автократа, либо на правительство-камикадзе, готовое разменять общественную поддержку на концептуально правильный курс. Однако попытки реализовать подобные рекомендации чреваты беспорядочным отступлением в ответ на недовольство электората или влиятельных групп элиты.
Недостоверные обязательства
Если бюджет выглядит недостаточно жизнеспособным – неважно, экономически или политически – контрагенты государства и его собственные структуры заблаговременно прогнозируют корректировки. Например, у нас привычны ожидания не слишком прозрачного распределения дополнительных доходов. Не вполне реалистичный бюджет оказывается тем, что в теории называется недостоверным обязательством. Фигурирующие в нем цифры – типичные мягкие бюджетные ограничения. Напомню, что жесткость ограничений не имеет ничего общего с их узостью, как и мягкость – с широтой. Мягкие ограничения – те, которые воспринимаются контрагентами в качестве объектов возможного пересмотра, жесткие – те, которые признаются незыблемыми. Мягкость губительна не только для эффективности использования бюджетных средств, но и в целом для роли бюджета как инструмента воздействия на экономику. Между тем, чем выше задрана планка, тем с большей вероятностью придется ее снижать.
Общаясь с коллегами из Минфина, знаю, что при подготовке бюджетной трехлетки они рассчитывали именно на жесткость ограничений. Проект подает сигнал: «Хотите повышать зарплату в бюджетном секторе – оптимизируйте сеть учреждений, сокращайте кадры, экономьте на всем и наращивайте объем платных услуг! Нужно развивать инфраструктуру – пусть регионы увеличивают собственные доходы и привлекают частные средства!» На упреки в недостатке реализма предлагается простой ответ: зазоры между федеральным бюджетом и безотлагательными потребностями должны перекрываться за счет пока не вскрытых резервов, инициативы на местах и частно-государственного партнерства. Поскольку масштабы резервов неизвестны, проект защищен от лобовой критики.
Например, явно не хватает средств на высокотехнологичную медицинскую помощь. Так ведь она будет постепенно передаваться в ОМС, а балансировать фонд ОМС предстоит во многом за счет увеличения платежей регионов за неработающее население. Регионам отводится основная роль в повышении зарплаты бюджетников, развитии дорожной сети, короче говоря, в том, без чего заведомо не получится обойтись. Но откуда у регионов появится намного больше средств, чем раньше? По расчетам Центра развития НИУ ВШЭ, параметры федерального бюджета предполагают, например, что поступления в региональные бюджеты от налога на прибыль увеличатся примерно на 40%. Между тем в 2012 г. вообще не видна сколько-нибудь ощутимая динамика этих поступлений, и нет причин ожидать перелома.
К чему приведет оптимизация сети и кадров бюджетных отраслей, если относиться к ней не как к проекту, требующему подготовки, времени и инвестиций, а как к стремительному административному деянию? Что побудит корпорации стать гораздо щедрее в отношении научных исследований и социальных расходов? Окажутся ли инфраструктурные проекты ЧГП значительно более привлекательными для инвесторов, чем прежде? Станут ли губернаторы, особенно избранные, с энтузиазмом убеждать граждан не требовать от федерального центра денег на решение социальных проблем? Главным аргументом в пользу форсированного сокращения бюджетного дефицита выступает риск углубления мирового кризиса. Если оно произойдет, окажутся ли региональные бюджеты и проекты ЧГП более устойчивыми, чем федеральный бюджет? Устранится ли федеральная власть от выполнения социальных обязательств регионов? Не станет ли кризис поводом для увеличения инвестиций за счет бюджета?
Неведомые резервы
По моим, пока фрагментарным, впечатлениям, такие вопросы задают в отраслях и регионах и отвечают точно так же, как сейчас мысленно ответил читатель. В итоге проект федерального бюджета, внешне крайне осмотрительный и сбалансированный, воспринимается как рискованный и не слишком жизнеспособный. При этом, к счастью, нет товарища Сталина, чтобы предложить выбор: либо добиться невозможного, либо расстрел. Не знаю, насколько репрезентативно то, что наблюдаю я и знакомые мне эксперты, но многие планы верстаются так, чтобы в 2013 г. сделать поменьше, а в отношении будущего полагаться на неведомые пока резервы и рост задолженности. Когда кредит берется не на инвестиции, а на текущее покрытие продолжающихся обязательств, вероятен порочный круг, из которого не всякий регион выберется своими силами. Но надо день простоять и ночь продержаться, а там либо эмир, либо ишак...
Поводы ожидать пересмотра трехлетки отчасти дает само федеральное правительство. Например, при обсуждении проектов госпрограмм развития образования и здравоохранения фактически не оспаривалась необходимость того, что заложено в проекты, но не вписывается в бюджетные проектировки. Речь все так же шла о неидентифицированных резервах. Параметры бюджетного правила, предложенные Минфином и еще до утверждения многое предопределившие в проекте бюджета, не стыкуются с представлениями Минэкономразвития о перспективах экономики. Жаль, если недостаток осмотрительности в выборе значений параметров скомпрометирует здравую идею правила, призванную надолго определить использование конъюнктурных доходов.
Особый разговор о зарплате бюджетников. Многие мои коллеги пеняют на предвыборные обещания президента, ради выполнения которых будут сокращаться инвестиции, обостряться проблемы инфраструктуры и расти долги регионов. Однако каждый, кто знает ситуацию в образовании и здравоохранении, подтвердит, что врачам и учителям предложен лишь минимум необходимого, чтобы как-то привлечь толковую молодежь, без чего недалек коллапс отраслей. А, скажем, на техническое перевооружение медицины или помощь малообеспеченным семьям с детьми не выделено даже необходимое. Наверное, кто-то с этим не согласится. Неоспоримо, однако, что при всех особенностях российских выборов они имеют отношение к бюджетной политике. Серьезного кандидата, который рискнул бы пойти на них под лозунгом затягивания поясов, не существует и не предвидится в обозримой перспективе. Избегать участи камикадзе – не личная особенность Путина.
Преодолеть инерцию мягких бюджетных ограничений
Итак, снявши голову, по волосам не плачут, и пора устроить бюджетный пир во время чумы? Вовсе нет. Ожидания социального взрыва пока безосновательны, как, по-моему, не слишком основательны и ожидания экономической катастрофы. Есть возможность избежать излишней расточительности государства, в том числе – скажем откровенно – потому, что власть пока сосредоточена не на публичных площадках, а в кабинетах. Благодаря этому есть время для маневра, чтобы за несколько лет приблизить структуру бюджета к приоритетам, поддерживаемым гражданами (о них см. «Ведомости» от 17.01.2012). Имеется в виду переориентация на поддержку отраслей, формирующих человеческий потенциал. Придется ограничить расходы на силовой блок и оборону, но такова реальность: российские граждане сегодня не готовы на жертвы ради того, чтобы военная мощь страны была несоразмерной ее всего лишь трехпроцентной доле в мировом ВВП. Не будучи знатоком геополитики, допускаю, что граждан надо переубеждать. Однако, во-первых, этого не сделано, а во-вторых, в логику заботы о месте страны в мире вписывается разве что ограничение потребительских трат, но никак не отставание в образовании, здравоохранении и инфраструктуре.
Сочетание бюджетного маневра и посильного, не форсированного ограничения дефицита позволяет реализовать первоочередные социальные меры без ущерба для экономики (см. «Ведомости» от 27.07.2012). Конечно, инвестиционный климат тем лучше, чем меньше дефицит. Но для инвесторов критичен не темп его снижения, а надежность цифр бюджета. К тому же есть куда более значимые факторы инвестиционного климата, в конечном счете определяющие и тенденцию к дефициту. Может ли бюджетная политика быть образцово осмотрительной в стране, где даже средний класс не бережлив в отношении личных расходов, не говоря о государственных? С этим не справиться с помощью экономического просвещения. Граждане воспринимают будущее как чрезмерно рискованное, и это влияет в том числе на оценку достоверности государственных обязательств. Скучно повторять, что проблема в качестве институтов. Без их улучшения по всему фронту не стоит надеяться на длительную балансировку бюджета, если она не поддерживается либо щедрой подпиткой с внешнего рынка, либо жестким подавлением недовольства.
Первоочередная задача не в том, чтобы любой ценой свести дефицит к нулю, а в преодолении инерции мягких бюджетных ограничений. Реальные ожидания должны внятно обсуждаться и согласовываться, а не быть секретом Полишинеля. Технократическая составляющая бюджетного процесса неизбежно будет ослабляться в пользу публично-политической. Противиться этому бесполезно; лучше продумать последовательность перемен, а для начала меньше командовать депутатами и региональными властями. Пока же перемены не произошли, надо, чтобы при подготовке бюджетов внимание к рискам не было односторонним, а значит, чтобы социологическая информация учитывалась на равных с экономической.