Александр Починок: Ошибки и проблемы пенсионной стратегии

Правительство России подготовило новую стратегию развития пенсионной системы страны. Очень надеюсь на то, что обсуждать ее будут серьезно и вдумчиво, – ошибки и поспешные действия в этой сфере недопустимы. Хотел бы высказать свое мнение, надеюсь, что оно пригодится.

Понятно, почему правительство срочно занялось этой проблемой. В бюджете Пенсионного фонда образовалась огромная дыра, которую непонятно, как закрывать, много недовольных размерами пенсий, нет заинтересованности ни у работников, ни у предпринимателей. Понятно, что необходимы серьезные и довольно нелегкие решения. Совершенно естественная реакция на это – провести очередную реформу. Только вот стоит ли делать ее в таком виде и так поспешно?

Авторы попытались учесть серьезную критику. Рассматриваемый вариант стратегии по состоянию на сентябрь 2012 г. претерпел целый ряд позитивных изменений по сравнению с первоначальным вариантом. В нем убрана навязчивая идея решить все проблемы путем модификации пенсионной формулы, исчезло положение о полной ликвидации накопительного компонента пенсионной системы, содержатся здравые предложения по радикальному преобразованию системы досрочных пенсий, проанализированы проблемы действующей системы пенсионного обеспечения.

Однако основные ошибки и проблемы в тексте остались.

1. Явно в недостаточной мере учтены экономические и демографические условия, в которых должна проводиться реформа.

2. Допускаются очень серьезные теоретические и методологические ошибки.

3. Не учитываются интересы граждан и хозяйствующих субъектов.

4. Из пенсионной стратегии выпадают большие и чрезвычайно важные категории работающих.

5. Пенсионная стратегия рассматривается в отрыве от стратегии заработной платы, производной от которой пенсии и являются.

6. Не поняты причины образования дефицита пенсионного фонда.

7. Не учитывается влияние высокой инфляции.

Рассмотрим эти проблемы подробнее.

1. Говоря о демографической ситуации, обычно обращают внимание на то, что количество пенсионеров примерно в 2028–2032 гг. сравняется с количеством занятых. Действительно, одно это делает невозможным дальнейшее существование в России, как и в большинстве развитых стран, стандартных солидарных пенсионных систем, основанных на ответственности поколений. Ситуация, когда работодатель помимо заработной платы работника еще и полностью обеспечивает выплаты в расчете на одного пенсионера с коэффициентом замещения выше 40%, становится просто невозможной.

Но этим проблема не исчерпывается. В последние годы прежде всего из-за развития интернета и процессов глобализации лавинообразно меняется структура рынка труда. Если прежняя модель предполагала, как правило, работу у одного работодателя, причем превалировала занятость на крупных и средних предприятиях, то теперь резко растет доля малых предприятий и самозанятых. В ближайшей перспективе на традиционных промышленных предприятиях будет работать менее 1/5 трудоспособного населения страны. Человек сейчас может одновременно трудиться по договорам на многих работодателей в разных странах и сам при этом быть работодателем. Если раньше реально было ставить перед налоговыми органами задачу роста собираемости страховых платежей, то теперь даже теоретически мы не представляем реальные величины потоков оплаты труда и можем их контролировать только при желании самих агентов рынка осуществлять платежи. (Реальный рост поступлений налогов и страховых платежей от физических лиц, прежде всего от наиболее богатой части населения, можно обеспечить только путем перехода на американскую систему налогообложения – взимая их со всех доходов всех граждан страны независимо от места получения указанных доходов.)

Пенсионная система сейчас полностью игнорирует это явление. Наибольшая удельная нагрузка в традиционном секторе экономики (стандартные крупные предприятия), а наибольшие выгоды получают те, у кого есть специальные пенсионные системы (военные и проч.), либо использующие специальные режимы платежей (адвокаты и проч.).

Упущено из виду и то, что в силу существования весьма ощутимых демографических волн колебания численности поколений в обозримой перспективе могут составлять до 30%. Необходимо формирование резервов на периоды особо неблагоприятных демографических провалов. Сейчас правительство убаюкивается тенденцией роста рождаемости, но впереди резкое снижение количества женщин в фертильном возрасте и необратимо последует очередное падение рождаемости.

2. Авторы концепции не понимают того, что в складывающейся экономической и демографической ситуации государство должно стараться минимизировать свои долгосрочные социальные обязательства и не создавать новых. Категорически недопустимо сохранение обычных механизмов индексации. Очевидно, что при простой индексации заработных плат, пенсий, пособий и т. п. большая часть средств уходит на выплаты наиболее обеспеченным. Мы тратим огромные ресурсы и при этом сохраняем большой разрыв в доходах между верхним и нижним децилями и медленно сокращаем количество населения, находящегося ниже черты бедности.

Необходимо отказаться от актуарной справедливости в пользу социальной. Это означает одновременный перевод молодых поколений на самостоятельное формирование ими своих пенсий (с большой накопительной составляющей и соплатежами государства, самого работника и предпринимателя) и введение мощного социального пособия по нуждаемости. При этом мы сможем остановить линейную индексацию всего массива пенсий, а семьям, имеющим доходы ниже определенного минимума в расчете на члена семьи, выплачивать это пособие. По примеру некоторых развитых стран можно ввести ограничения по наличию имущества и доходов для получения этого пособия (нельзя обращаться за пособием, если у тебя есть средства на счетах в банках сверх определенной суммы, дорогостоящее имущество, ценные бумаги или если ты проживаешь в семье с доходами сверх определенной величины).

Количество обратившихся за пособием будет намного меньше общего количества пенсионеров. Более того, при таком подходе у нас появится возможность наконец полностью изменить параметры потребительской корзины и прожиточного минимума. Скорее всего удастся даже убрать уже отжившее понятие потребительской корзины и ввести систему достаточно высоких и дифференцированных прожиточных минимумов. (Один пример. Мы используем практически единый прожиточный минимум для всей совокупности пенсионеров. Но потребности «молодых» пенсионеров и пенсионеров старших возрастов резко отличаются. Для первых актуальна возможность продолжать работу, получать новые знания, путешествовать. Для вторых на первый план выходят затраты на медицинское обслуживание, продление жизни, уход на дому.)

3. При предлагаемой пенсионной политике у государства нет союзников. Граждане понимают, что пенсия зависит прежде всего не от результатов их труда и тем более не от платежей их работодателя в пенсионную систему, а от доброй воли государства. Именно поэтому они стараются добиться максимизации выплат. Предприниматели не получают никаких преимуществ от увеличения легальных заработных плат, поэтому стараются минимизировать страховые платежи.

Интересно, что общим местом стала фраза о провале пенсионной реформы – и это в стране, в три раза увеличившей в реальном выражении пенсии по сравнению с 2000 г. В мире практически не было такого роста пенсий в уже сформировавшейся пенсионной системе.

При обсуждении не акцентируется то, что предлагаемые изменения никак не задевают нынешних пенсионеров и людей, завершающих трудовую деятельность. Реформа проводится для молодых поколений, а весь шквал критики идет от тех, на кого она не рассчитана. Поразительно, но практически все высказывания против повышения пенсионного возраста идут от тех, кого эта мера в принципе не может затронуть.

Совершенно не обязательно принимать решение по пенсионной реформе до конца этого года. Опыт прежних реформ показывает, что они всегда вводились задолго до того, как были подготовлены все необходимые документы. Это приводило к негативным последствиям.

Мы за последнее время четыре раза меняли ключевые параметры пенсионной системы, в то время как пенсионная реформа обычно рассчитывается на 30–40 лет. Ущерб от постоянного изменения правил игры намного выше, чем сиюминутные финансовые выгоды.

4. Создание особых пенсионных систем для отдельных категорий работающих в перспективе приводит к серьезным противоречиям. Общим местом стала критика государственных служащих за наличие у них особой пенсионной системы. Но практически никто не обращает внимания, что для большинства госслужащих их пенсия как государственного служащего будет ниже обычной. Более того, чем выше должность государственного служащего, тем ниже у него коэффициент замещения. Для министров, заместителей министров, депутатов он давно стал ниже 15%.

Серьезные меры по увеличению оплаты труда военнослужащих не сопровождались модернизацией их пенсионного обеспечения. Это приведет в ближайшей перспективе к серьезному росту расходов, не обеспечивающему практически никаких положительных эффектов.

5. Государство (с учетом субъектов Федерации и муниципальных образований) является основным работодателем на рынке труда. Заработная плата в бюджетной сфере традиционно была невысока. В последнее время предприняты серьезные усилия по росту и реформированию заработной платы бюджетников. Но при этом не просчитывались пенсионные последствия, не было попытки рассмотреть вопрос в комплексе.

6. Абсолютизируется то, что дефицит пенсионного фонда – это недостаток и критерий оценки эффективности пенсионной системы. Очевидно, что сложившийся дефицит образовался не из-за системной несбалансированности пенсионной системы, а из-за того, что индексация пенсий велась в размерах, превышающих установленные законом. Естественно, что такие решения должны реализовываться за счет федерального бюджета.

Резкое снижение ставок страховых платежей при одновременном росте пенсий также может компенсироваться только из бюджетных средств. Безусловно, пенсионная система должна существовать вне бюджетной и при этом быть полностью сбалансирована, но это возможно только при стабильных в течение длительного периода страховых тарифах. Любое снижение тарифов должно быть компенсировано из федерального бюджета.

7. К сожалению, стремление сохранить высокий коэффициент замещения в условиях высокой инфляции предельно разорительно для государства. Обеспечение 40%-ного коэффициента замещения в его российском понимании означает, что человек получает пенсию, равную 40% от его заработной платы в момент выхода на пенсию. Но эта пенсия существенно выше той заработной платы, которую он в среднем получал за время трудовой деятельности.

Так, в среднем пенсионер 2012 г. получает пенсию, по номиналу в 2,2 раза большую, чем его заработная плата 10 лет назад. Даже при инфляции 5% в год пенсия в первый год ее назначения превысит среднюю заработную плату человека за период его трудовой деятельности.

Очень важно перейти к общепризнанному в мире пониманию коэффициента замещения, содержащемуся в конвенциях МОТ начиная с Конвенции № 102 от 4 июня 1953 г. Это и более справедливо, и позволит сэкономить серьезные ресурсы.

8. Критика ситуации с накопительной частью пенсий во многом справедлива. Но не поняты причины сложившейся ситуации. Высокие издержки у НПФ во многом предопределены сравнительно маленьким размером средств, находящихся в их распоряжении (из накопительной системы практически сразу же были выведены самые высокооплачиваемые и активные когорты населения до 1966 года рождения), а также механизмом регулирования размещения этих средств. Невозможно требовать от длинных инвестиций обеспечения доходности в конце каждого календарного года. Можно проанализировать посткризисную ситуацию и убедиться, что требование о фактическом закрытии позиций было явно ошибочным. Предложения о новых стандартах инвестирования и системе страхования рисков уже разработаны достаточно подробно и легко могут быть реализованы.

9. Предложение снизить тарифы страховых платежей для формирования накопительной части пенсий смертельно. Резкое снижение объема поступления средств в накопительную систему снизит ее эффективность. Резко возрастет доля транзакционных издержек. При тарифе в 2% становится абсолютно невозможно сформировать существенную накопительную пенсию. Естественно, что резко уменьшится доля желающих осуществлять это добровольно. Механизмы же стимулирования этого крайне слабы и малоэффективны.

Экономика лишится мощного и стабильного источника длинных денег.

Третье за десятилетие радикальное изменение правил игры окончательно подорвет веру населения в способность государства обеспечить стабильную политику в данной сфере. А ведь стабильность и предсказуемость – обязательные условия устойчивости пенсионной системы.

10. Сомнительно предложение о коренном изменении требований к стажевым характеристикам. Логика авторов понятна – они завуалированно хотят поднять пенсионный возраст (что абсолютно необходимо). Но вот делается это странным образом – на самом деле государство в меньшей степени должен интересовать стаж индивидуума. Важен объем поступлений от него непосредственно и от его работодателей в пенсионную систему и сложившийся на данный момент времени уровень требований к социальной защищенности граждан.

Понятно, что, в принципе, чем больше стаж, тем больше при прочих равных условиях общий размер пенсионных накоплений, но это средняя температура по больнице. Анализ персональных данных застрахованных показывает, что зависимости не линейные.

Россия – социальное государство. Именно поэтому будут опережающими темпами подниматься и величина прожиточного минимума и минимальный размер пенсии. Предложенный же в стратегии подход неизбежно приведет к выравниванию размеров пенсий и непропорционально высокому росту социальных обязательств государства.

В каком направлении перерабатывать стратегию? Экспертный совет при общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений уже достаточно давно подготовил свои предложения по реформированию пенсионной системы Российской Федерации. Они достаточно полны и логичны. Полное описание их заслуживает отдельной статьи.