В социальной сфере ни одна из инициатив не вызывает столь острых дискуссий, как предложения по реформированию пенсионной системы. Это и понятно – пенсионная система затрагивает каждого: от простого гражданина до крупной компании и государства в целом. Это проблема экономическая, социальная, институциональная и в конечном итоге политическая.
Несмотря на реформы последних 20 лет, пенсионная система России не только не преодолела ряд существенных болезненных проблем, но и приобрела новые, которые хорошо известны и изложены, например, в «Стратегии-2020».
На эти вызовы должна была ответить «Стратегия развития пенсионной системы до 2030 г.», разработанная Минтрудом.
Многие положения этого документа оказались близки идеям «Стратегии-2020»: трехуровневая модель пенсионной системы, ориентированная на разнодоходные категории; реформирование досрочных пенсий; неувеличение нагрузки на бизнес; участие работника в пенсионных накоплениях; расширение состава институтов, формирующих пенсионные накопления; содействие развитию добровольных пенсионных накоплений и др.
Вместе с тем документ Минтруда обошел стороной ряд принципиальных вопросов, например поэтапное повышение пенсионного возраста и механизмы стимулирования более позднего выхода на пенсию, в том числе за счет введения ограничений на размер суммы пенсии и зарплаты работающего пенсионера. Не ясна и судьба пенсионной формулы. По нашему убеждению, без решения этих вопросов достичь декларируемых в стратегии целей не представляется возможным.
Накопительная система: быть или не быть?
Наиболее дискутируемой оказалась судьба накопительного компонента. Это и понятно: выбор, обозначенный в подзаголовке, стратегически важен. Кроме того, изменения в накопительной составляющей наносят ущерб финансовым структурам, которые в течение 10 прошедших и еще 10 предстоящих лет будут только получать доходы от нарастающих пенсионных накоплений, не производя практически никаких выплат.
Постараемся посмотреть на ситуацию максимально объективно.
Безусловно, отказ от института накопительных пенсий может повлечь серьезные экономические и институциональные последствия, о чем справедливо предупреждают многие эксперты. Но одновременно следует признать факт, что накопительный элемент не смог выполнить ту роль, которая ему отводилась на старте пенсионной реформы в 2001 г.
Десять лет назад ожидалось, что в новой пенсионной системе накопления смогут стать панацеей от ухудшения демографической ситуации и источником длинных инвестиционных ресурсов.
Панацея от плохой демографии?
Но действительно ли пенсионные накопления спасают от надвигающегося «демографического креста», когда численность пенсионеров сравняется с численностью работающих или даже превысит ее?
Сейчас около половины пенсионных накоплений инвестировано в гособлигации. То есть оплата накопленных обязательств будет производиться за счет налогов. При такой структуре инвестирования в кризисный демографический период (а он примерно совпадет с периодом массовых выплат накопительных пенсий) финансирование как солидарной, так и половины накопительной пенсии будет иметь один и тот же источник.
Не спасают и остающиеся 50% накоплений, так как из этих средств примерно половина находится на депозитах в банках и лишь оставшаяся половина (около 23%) инвестирована в корпоративные облигации. В условиях роста числа пенсионеров будет расти объем средств, необходимых для выплаты накопительной пенсии, а значит, будет расти и предложение на продажу корпоративных бумаг. Снижающееся же число работающих при прочих равных условиях будет негативно влиять на объем производства и прибыли предприятий. В результате возникнет риск снижения стоимости активов и, соответственно, пенсионных накоплений, инвестированных в реальный сектор.
Таким образом, имеются серьезные сомнения, что накопительная составляющая сыграет роль демографической подушки.
Одновременно с этим у солидарной системы есть резервы повышения устойчивости, например за счет сокращения огромного теневого сектора.
Источник длинных инвестиционных ресурсов?
За прошедшие 10 лет пенсионные накопления так и не стали значимым ресурсом для инвестиций в реальный сектор. Даже та четверть накоплений, которая вложена в корпоративные облигации, имеет дюрацию не более 3–5 лет. Длинные инвестиции в России в реальный сектор – очень редкое исключение, так как слишком высоки риски. Рационально мыслящий инвестор в лице пенсионного фонда не может вкладывать пенсионные накопления вдолгую.
Для длинных инвестиций нужны работающие государственные институты, стабильное законодательство, нормальная правоприменительная практика и т. д. То есть все то, что практически игнорировалось в течение последнего десятилетия, к чему предстоит долгая и трудная дорога.
Компенсатор уравниловки?
Неоправданными оказались ожидания, что накопительная система компенсирует уравнительность распределительной. Действующая пенсионная модель не обеспечивает значимой разницы пенсий. При средней заработной плате накопительная пенсия для лиц, выходящих пенсию в 2030 г., составит около 4% в общем размере трудовой пенсии, а при заработке вдвое большем – лишь 17–20%.
Как следует из официальной статистики, накопительная пенсия серьезно проигрывает (по крайней мере за истекшие 10 лет) солидарной страховой пенсии. Доходность отстает от инфляции (около 6% годовых против 10% в среднем за 2004–2011 гг.) и индексации страховой пенсии (15,1%). Согласно расчетам ПФР накопительная пенсия у лиц 1967 г. р., будет на 14% меньше, чем страховая часть пенсии у лиц 1966 г. р., формировавших пенсию только в распределительной системе.
Необходимо также учитывать риски неплатежеспособности НПФ, которые с учетом имеющейся практики многочисленных банкротств российских банков и страховых компаний с высокой вероятностью реализуются в период, когда начнутся масштабные выплаты накопительных пенсий (2025–2030 гг.). Платить по обязательствам этих НПФ придется государству.
Политические риски
Пенсионная реформа ограничена рамками: пенсии не должны снижаться, нагрузка на бизнес не должна расти, дефицит бюджета ПФР должен поэтапно снижаться. Набор мер в этом случае крайне ограничен.
Реальной альтернативой реформированию накопительного компонента и соответствующему страховому маневру является снижение уровня текущих пенсий если не в 2013 г., то в ближайшей перспективе или рост страховых платежей. Какая из этих альтернатив влечет больший социальный и политический риск – большой вопрос.
Заключение
Учитывая все плюсы и минусы обязательного накопительного компонента в текущих российских условиях, следует признать, что введение его в 2002 г. было недостаточно продуманным и, как минимум, преждевременным. Во-первых, было сделано бесконечно мало, для того чтобы накопительный элемент стал полноценным звеном пенсионной системы, а во-вторых, были явно недооценены объективные риски, о которых шла речь выше.
Осознавая, что частые изменения в пенсионной системе имеют целый ряд негативных моментов, считаем, что лучше исправить возникающие проблемы, чем упорствовать и усугублять ситуацию.
Вместе с тем институт пенсионных накоплений создан и отказываться от него совершенно нерезонно – его нужно совершенствовать, укреплять и развивать. Прежде всего за счет усиления контроля, транспарентности, допуска страховых компаний и банков, расширения налоговых стимулов, прежде всего для стимулирования добровольных накоплений.
На наш взгляд, было бы разумно предоставить застрахованным лицам право выбора: либо остаться в солидарной пенсионной системе (в этом случае 6% взносов пойдет в солидарную систему), либо формировать пенсию в рамках добровольной накопительной системы с уменьшением обязательного тарифа на величину взносов в добровольную систему.
Этот маневр возможен при условии проведения широкомасштабной (не менее года) разъяснительной кампании, в рамках которой необходимо предоставить право голоса как тем, кто за сохранение действующей накопительной системы, так и сторонникам ее реформирования. В увязке с предлагаемой реформой накопительной пенсии должны быть внесены изменения в пенсионную формулу.
Решение о том, куда направлять 6% отчислений на накопительную пенсию в течение этого периода, следует принять в рамках бюджетного процесса с учетом потребности в покрытии дефицита ПФР и обеспечении стабильности рынка госдолга.