Алексей Кудрин: Выигравших от предлагаемой реформы не будет
Удивительно, но менее чем за 10 лет государство третий раз берется за реформирование пенсионной системы. Удивительно, потому что в этой сфере правила устанавливаются не на 2–3 года, а на период трудовой деятельности. Нельзя через 5–10 лет сказать, что мы ошиблись в расчетах, пенсионные накопления граждан формировались неправильно. А теперь они и вовсе частично аннулируются. В период получения пенсий правила также не должны меняться радикально, девальвируя все усилия по накоплению пенсионных прав. Пенсии касаются всех граждан трудоспособного возраста (в период формирования пенсий), собственно пенсионеров. Они определяют существенную часть взаимоотношений людей с государством на протяжении всей жизни. Эти правила должны быть предельно понятны, прозрачны и стабильны.
Мне приходилось участвовать в обсуждении и согласовании параметров реформ 2002 и 2010 гг. Нужно признать, что оба раза они не были полностью доработаны. Торопились. Приоритет отдавался позиции профильного министерства. Хотя пенсионная система определяет параметры сбалансированности всей финансовой системы на протяжении десятилетий, налоговое бремя, уровень сбережений в стране, качество работы финансовых рыночных институтов. Даже по оптимистическому прогнозу Минтруда, количество пенсионеров в нашей стране вырастет с 37,38 млн человек в этом году до 42,51 млн в 2020 г., а в 2028 г. превысит число работающих. Возможно, это случится раньше, так как, по другим прогнозам, численность работающих, составляющая сейчас 46,55 млн человек, будет сокращаться быстрее. С учетом демографических вызовов качество пенсионной системы будет определять стабильность экономики в ближайшие десятилетия. В современном мире реформирование пенсионной системы может улучшить качество инвестиционного климата, а может и ухудшить. Если пенсионные выплаты съедят бюджетные инвестиции в инфраструктуру, в человеческий капитал или серьезно обременят бизнес, то необходимых темпов роста экономики ждать не приходится. Например, в 2005 г. дефицит Пенсионного фонда составлял 30 млрд руб. (0,1% ВВП), а в этом году – 1,3 трлн руб. (2,2% ВВП). Поэтому суета в пенсионном вопросе не уместна.
Многие страны ревниво смотрят и быстро берут на вооружение все лучшее, что разработано в этой сфере. При всех возможностях мы пока не являемся примером для других. Лимит на ошибки и переделки мы исчерпали. Вот почему новые предложения Минтруда по пенсионной реформе становятся критически важными для всех. Достигают ли они цели?
Назад в собес
Даже с учетом недостаточности материалов для экспертной оценки сразу видно, что на концептуальном уровне эти предложения приведут к регрессу в развитии пенсионной системы. Несмотря на свои недостатки и проблемы, действующая пенсионная система включает принципы современных пенсионных систем Европы, соответствует рекомендациям ОЭСР и других международных организаций. Однако предложения Минтруда многие эти принципы ликвидируют или нивелируют. В результате пенсионная система будет отброшена на примитивный уровень собеса начала 1990-х гг. Как раз эти системы на наших глазах терпят сейчас фиаско в странах PIIGS. Неудача новой пенсионной реформы сделает невозможным выдвижение новых масштабных инициатив в социальной сфере.
Одна из главных идей реформы – ликвидация накопительной части для улучшения сбалансированности системы. Но она улучшит ситуацию лишь на несколько лет. А с другой стороны, будет означать реальный отъем тех сбережений, которые вносят работодатели на персональные накопительные счета граждан. Главное, что, по сути, ликвидируется формирование резерва в виде накопительной части, который поможет в будущем, когда налоговых средств станет не хватать, увеличивать пенсию. Предлагается в рамках распределительной части даже более стабильно накапливать права. Но откуда в будущем возьмутся необходимые средства, не объясняется. То есть один из основных мотивов предыдущих реформ игнорируется.
Помню, как мы обсуждали, смогут ли граждане в отсутствие необходимой финансовой грамотности и культуры пенсионного планирования, за счет своих обычных зарплат массово участвовать в добровольном накоплении. Тогда мы пришли к выводу, что обязательная накопительная часть необходима в нашей стране. Также в 2004 г. было принято трудное решение о снижении с 2005 г. единого социального налога с 35,6% (без регрессии) до 26% с регрессивной шкалой с целью облегчить бремя предприятий. И даже в этой ситуации, пожертвовав накоплениями граждан старше 1967 г. рождения, власти сохранили накопительный элемент. Сейчас без веских причин эти усилия сводятся на нет. Можно только сожалеть, что обязательные накопления граждан в размере около 2 трлн руб., в том числе 560 млрд руб. в НПФ, теряют перспективу и смысл. Это подрывает рынок НПФ до основания. (Добровольные накопления в НПФ составляют пока только 732 млрд руб.)
Аргументы в пользу отказа от накоплений о том, что мы не создали еще благоприятный инвестиционный климат и за последние годы допускали низкую, а то и отрицательную доходность пенсионных накоплений, не выдерживают критики. Другие страны создали такие механизмы. Значит, сможем создать их и мы. Это позволит прогнозировать на длительную перспективу и вести более ответственную социальную политику. При ином развитии событий мы не только не обеспечим достаточной рост пенсионных сбережений, но и прежде всего в целом рост сбережений россиян как основной источник инвестиций в модернизацию страны.
Возраст и налоги
Авторы предложений совсем вывели за скобки возможность увеличения пенсионного возраста, в то время как в других государствах этот механизм настройки пенсионной системы используется в первую очередь. Поэтому нужно честно сказать пенсионерам, которых изменение пенсионного возраста уже не затронет в любом случае, что в результате индексация пенсий не будет соответствовать темпам роста зарплат. И соотношение средней зарплаты к пенсии, которое составляет сейчас 37%, снизится до 25% к 2030 г. И если уж не повышать пенсионный возраст, то так же прямо нужно сказать бизнесу, что налоги будут повышаться. Вот почему принятие той или иной стратегии повлияет на инвестиционный климат, а оставление без ответа этих вопросов или откладывание ответа на потом сохраняет неопределенность и риски для бизнеса. Для развития высокотехнологичных отраслей предприниматели должны заглядывать на 15–20 лет вперед. А это как раз тот горизонт, где у нас будут самые большие проблемы в демографии. И повышение платежей в пенсионную систему как раз ляжет бременем на предприятия с высококвалифицированной и дорогой рабочей силой в виде начислений на фонд оплаты труда.
Уже два года я предлагаю обсудить вопрос повышения пенсионного возраста, причем с использованием длительного переходного периода. Помню, как представители «Единой России» успокаивали и говорили, что это не обоснованно, что средства имеются. Сегодня ясно, что непрофессиональные и популистские заявления рассыпались менее чем через год, а внесенные предложения Минтруда обнажают глубокий кризис пенсионной системы. Как, впрочем, и кризис управления и политической воли.
Непоправимый удар
Авторами новой пенсионной реформы сделаны практически все возможные содержательные и политические ошибки, которые можно было представить. Они моментально становятся очевидными не только для экспертов, но и для широкой общественности. Понятно, что реформа всегда что-то у кого-то забирает и кому-то дает. Ее результатом должна быть более сбалансированная социальная и экономическая система, дающая новые возможности для роста. Однако привлекательные для общества решения особо не просматриваются. Бонусом является исключение отдельных социальных групп из процесса реформы – в их число попали только госслужащие и силовики. Такого демонстративного исключения не было даже в случае монетизации льгот, которая затронула и силовой блок.
До какого-то момента создавалось впечатление, что предлагаемая реформа будет одобрена правительством в сентябре без публичного обсуждения. Ситуация изменилась после того, как в июле – августе независимыми экспертами был подготовлен предварительный анализ возможных негативных последствий реализации подобной реформы.
Все ключевые элементы предложенной реформы, за исключением, возможно, части предложений по досрочным пенсиям, являются нежелательными в предлагаемом виде и наносят ощутимый урон интересам массовых социальных групп.
Реализация этих предложений нанесла бы непоправимый удар по доверию к способности государства исполнять долгосрочные обязательства, а также по некоторым ключевым социальным и финансовым институтам, восстановить которые в будущем будет непросто.
Формула расчета
Нужно ли менять формулу расчета трудовой пенсии по старости, чтобы повышать пенсии? Нет. Когда в 2009 г. нашлись деньги – пенсии повысили в полтора раза сверх инфляции. Сейчас у властей нет средств даже для гораздо более скромных повышений. В условиях старения населения распределительная система обеспечивает увеличение пенсий лишь при условии повышения пенсионного возраста. А поскольку повышать возраст не собираются, то изменение формулы – это просто возврат в 1990-е с их низкими уравнительными пенсиями.
Нужно ли менять формулу, чтобы повышать пенсии в соответствии с ростом поступлений в Пенсионный фонд? Нет. Это достигалось и в 2000-е гг., как показывают расчеты, вплоть до 2050 г. То есть фактически для всех поколений современных работников это будет возможно. Предложения Минтруда не позволяют избежать предстоящего снижения пенсий по отношению к зарплатам, но делают его завуалированным. Утверждения, что целью реформы является сохранение в будущем соотношения средней пенсии к средней зарплате на уровне 40%, на деле не обеспечены. Новая формула содержит показатели и поправочные коэффициенты, которыми легче манипулировать, формирование их значений непрозрачно и непонятно для граждан. Их величины можно легко менять внутренними актами Пенсионного фонда, даже не предупреждая об этом самих граждан.
Перераспределительные эффекты новой формулы (ее влияние на размеры пенсий для разных групп застрахованных) непредсказуемы и не анализировались, похоже, даже ее разработчиками. Фактически ее введение происходило бы вслепую. Миллионам людей потребовались бы годы, чтобы к ней адаптироваться. Ее появление ломает существующие индивидуальные стратегии адаптации к пенсионным правилам.
Логика июльских предложений Минтруда – ослабить связь с зарплатой и уменьшить дифференциацию пенсий, способствуя уравниловке. Просматривалось также желание резко увеличить порог заработка, с которого взимаются страховые взносы, без создания дополнительных обязательств по увеличению пенсий высокооплачиваемым работникам.
Есть основания предполагать, что еще одним мотивом для стремления Пенсионного фонда и Минтруда отказаться от персонификации страховых взносов является катастрофическое состояние системы персонифицированного учета. Оно связано с физическим устареванием оборудования и программных решений, невозможностью централизовать базы данных и потерями информации, в том числе в связи с выходом из строя серверов. Последствия остро ощущают на себе НПФ, которые не могут получить из ПФР достоверных персональных данных, необходимых для назначения и выплаты накопительных пенсий. Остроту ситуации подтверждают заключения Счетной палаты, указывающие на крайне неблагополучное состояние системы персонифицированного учета.
Удар по молодым
Ликвидация накопительной системы сделала бы всю пенсионную систему менее устойчивой. Накопительный и распределительный компоненты подвержены разным рискам, которые срабатывают в разных условиях и в разные моменты времени. Они взаимно дополняют друг друга и вместе делают пенсионную систему более устойчивой. В результате ликвидации накопительной части молодые россияне лишатся защиты от демографических рисков и возможности более тесно увязать пенсию с заработком. На долгие годы затормозится развитие финансовых рынков. Для российской власти возникнут политические проблемы, связанные с нарушением предвыборных обещаний по поводу сохранения и развития обязательной накопительной системы, закрепленных в указе президента от 7 мая 2012 г. «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
С принятием ФЗ о финансовых институтах в той редакции, в которой он выносился на предварительное рассмотрение, все добровольные пенсии и пенсионные резервы НПФ становились бы обязательствами второго сорта. Предварительный вариант закона предусматривал прекращение приема новых участников в существующие пенсионные схемы, а НПФ как некоммерческие организации подлежали бы ликвидации после исполнения имеющихся обязательств. Новые добровольные накопления должны были бы формироваться в новых организациях и по принципиально иным правилам.
При этом из прошлого опыта мы знаем, что на создание новой нормативной базы в этой сфере уходят многие годы, а иногда и десятилетия. Тем самым провозглашенная идея замены обязательной накопительной части на добровольную доводится до абсурда, поскольку добровольные системы также, по сути, свертываются.
Неоправданными являются надежды на развитие добровольных корпоративных систем. Число занятых в крупном корпоративном секторе падает в последние несколько лет примерно на 1 млн человек в год (сейчас оно составляет примерно 15 млн человек). При этом авторы предложений ссылаются на долгосрочные прогнозы Минэкономразвития, которые в будущем предполагают быстрый рост такой занятости без указания каких-либо причин, которые могут привести к перелому тренда.
Неожиданным было и то, что разработчиками новых предложений были полностью проигнорированы предложения по пенсионной реформе из «Стратегии-2020».
Президентом определен срок – 1 октября, когда правительство должно определиться по предложениям Минтруда. В такие сжатые сроки и без широкого публичного обсуждения удастся, по-видимому, сделать лишь небольшие параметрические корректировки пенсионной системы. На деле же были сформулированы самые радикальные изменения из когда-либо предлагавшихся.
Удар по среднему классу
Выигравших от предлагаемой реформы практически не будет. В наименьшей степени проиграли бы получатели доплат к пенсиям до регионального прожиточного минимума и те, кому в будущем в силу низких заработков будут назначены пенсии с такими доплатами. Для них единственным ориентиром в пенсионной системе является региональный прожиточный минимум, и никаких изменений по сравнению с существующими пенсиями происходить не будет. Но и они от реформы не выиграли бы, поскольку она не меняет порядок расчета регионального прожиточного минимума. Даже те, кто не проигрывал бы материально, проиграли бы в силу нарастания непредсказуемости в системе и невозможности выработки личных стратегий жизни на пенсии.
Наиболее тяжелые финансовые лишения понес бы средний класс. На нем предлагалось сэкономить путем уменьшения дифференциации пенсий как в результате введения уравнительной формулы в распределительной системе, так и за счет фактического демонтажа обязательных и добровольных накопительных систем.
Также предлагаемая реформа может создать проблемы для досрочных пенсионеров – возникает риск непризнания накопленных прав и прекращения формирования досрочных пенсий без проработки приемлемых компенсационных механизмов. На фоне сохраненных в неизменном виде пенсий для госслужащих и досрочных пенсий силового блока поспешная реформа пенсий врачей и учителей, проведенная без должного обсуждения, может превратить их в бюджетников «второго сорта».
Удар по бизнесу
Кроме того, реформа создает проблемы для крупного корпоративного сектора. В предложениях Минтруда предлагается повышение ставок страховых взносов на 6–9% по различным спискам досрочных пенсий начиная прямо с повышения на 2–4% с 2013 г. Высокие ставки дополнительных взносов по досрочным пенсиям вводятся при отсутствии прозрачного правового механизма переаттестации рабочих мест с целью их выведения из категории досрочных. А предлагаемые меры компенсации потерь предприятиям частично через другие каналы, в том числе через льготы по другим налогам, не проработаны и снижают общую эффективность преобразований.
Альтернативные предложения
Масштаб вызовов, которые ставят перед экономикой демографические тенденции, таков, что сопоставим с имеющимися в распоряжении государства нефтегазовыми ресурсами, прежде всего природной рентой. Или государственной собственностью, которую можно конвертировать в необходимую структуру активов и получать более высокую отдачу. Поэтому в источники смягчения пенсионных проблем нужно включить фонд национального благосостояния, который по действующему законодательству и создавался для этих целей. Возможно его увеличение как за счет дальнейшего накопления нефтегазовых доходов, так и за счет госсобственности и ее конвертации в более доходные и диверсифицированные активы. Речь не идет о быстром расходовании этих средств уже в ближайшие годы. Я прежде всего говорю о перекрытии более серьезной финансовой пропасти через 10–15 лет. У государства есть возможности решить проблему, но не узковедомственно, а посмотрев на нее более широко с экономической точки зрения.
Насколько известно, Минфин и Минэкономики, ряд профсоюзов на всех совещаниях выдвигали концептуальные возражения против предлагаемой реформы. Объединения работодателей – РСПП, «Опора» – не поддерживают новые инициативы. На 11 сентября намечено совместное обсуждение предложений правительства этими организациями.
Бюро РСПП в 2011 г. одобрило альтернативную концепцию пенсионной реформы, которая предусматривает развитие и укрепление обязательной накопительной составляющей. Эта концепция была официально разработана экспертным советом Совета по инвестированию пенсионных накоплений при президенте РФ (председатель М. Дмитриев).
Категорически против ликвидации накопительной реформы выступают участники финансовых рынков и их профессиональные ассоциации.
Учитывая масштабность предлагаемых изменений, считаю, что правительству нежелательно принимать окончательное решение в конце сентября, а лишь внести предложения, которые могут быть положены в основу последующего широкого обсуждения с целью достижения общественного согласия по ключевым вопросам реформы. Поддерживаю высказанные экспертным и бизнес-сообществом предложения:
Все решения должны приниматься с учетом интересов массовых социальных групп, которые они затрагивают, в том числе среднего класса и молодого поколения.
Необходимо дать достаточное время для всестороннего публичного обсуждения, поэтому не стоит применять реформу с 2013 г.
Обязательная накопительная составляющая представляет собой важный сложившийся институт, который не должен быть ликвидирован или существенно уменьшен в размерах ради краткосрочной цели небольшого уменьшения текущего дефицита Пенсионного фонда. Для уменьшения дефицита Пенсионного фонда целесообразно подготовить дополнительные предложения.
Эффективность накопительной системы и ее надежность должны быть существенно повышены.
Не следует останавливать действие существующих добровольных пенсионных схем, потому что создать с нуля новые, более эффективные механизмы накоплений невозможно.
Следовало бы еще раз вернуться к вопросу о целесообразности радикального пересмотра существующих механизмов индексации пенсии и пенсионной формулы.
Поскольку вопросы пенсионной реформы имеют фундаментальное значение для экономики и социального самочувствия граждан, а также положения бизнеса, готов вместе со своими коллегами взаимодействовать с правительством для подготовки и обсуждения конструктивных решений.