Основной целью реформ в сфере высшего образования является задача обеспечения экономической самостоятельности образовательного учреждения. При этом под большей самостоятельностью преимущественно понималась отмена финансирования по смете, представляющей собой инструмент контроля целевого использования бюджетных средств. Переход на нормативное финансирование мыслился в этом же контексте: устанавливается норматив затрат на одного студента и объем выделенных из бюджета средств автоматически определяется исходя из численности студентов вуза. Как расходовать средства – решает сам вуз, и он же самостоятельно организует образовательный процесс.
Переход на нормативное подушевое финансирование должен был обеспечить повышение качества высшего образования, поскольку «включал» механизм конкуренции вузов за студентов и обеспечивал прозрачность распределения средств между вузами: объем бюджетных средств, выделяемых каждому вузу, в указанных условиях определяется автоматически в зависимости от числа принятых студентов. Наконец, предполагалось, что нормативно-подушевое финансирование позволит обеспечить эффективную реструктуризацию сети образовательных учреждений: те вузы, которые не набирают необходимый контингент, получают меньше средств и постепенно уходят с образовательного рынка.
Однако принятие Бюджетного кодекса ограничило экономическую самостоятельность всех бюджетных учреждений, включая вузы. Угроза нависла и над свободным распоряжением внебюджетными средствами, которые высшие учебные заведения зарабатывали сами, а в начале 2000-х гг. эти средства составляли нередко половину, а у престижных вузов и 70% всех получаемых ими средств. Перевод внебюджетных средств в категорию неналоговых доходов бюджета означал, что они должны расходоваться по смете, установленной учредителем. Однако эта потенциальная угроза так и не была реализована. В конце 2006 г. был принят закон «Об автономных учреждениях». При переходе бюджетного учреждения в автономное оно должно было получать бюджетные средства по субсидии (одной суммой), и жесткий характер использования бюджетных средств по смете преодолевался. Однако вуз лишался субсидиарной ответственности государства по своим долгам – большая свобода предполагала и большую ответственность. С конца 2006 г. в реформировании экономико-организационных механизмов деятельности вузов наступила пауза: началась поддержка инновационных вузов, создание федеральных университетов (они сразу создавались как автономные учреждения), на конкурсной основе выделялись национальные исследовательские вузы, которые, по идее, также должны были стать автономными учреждениями.
Деньги пока не следуют за студентом
Но реального перехода вузов в новый статус не происходило, поскольку не были определены две вещи: норматив бюджетного финансирования в расчете на одного студента и число студентов, которых должен был обучать каждый вуз.
Принятый 8 мая 2010 г. 83-ФЗ, посвященный реформированию государственных и муниципальных учреждений, вводил государственное задание как основу финансового обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений, а также нормативный принцип финансирования физических лиц, получающих государственную услугу. Государственное задание и норматив затрат на обучение одного студента должны были теперь стать основой для расчета бюджетной субсидии, которую получит вуз. Вузам, по сути дела, сказали: будешь учить лучше – получишь больше студентов по госзаданию, а следовательно, и большее финансирование. Дело оставалось за малым: определить величину «платы» (норматив) и качество оказываемой услуги. После этого решались все остальные проблемы: вузы получали право самостоятельно расходовать выделяемые им бюджетные субсидии на реализацию госзадания (правда, и здесь быстро стали появляться ограничения) и вроде бы стимулировалась конкуренция за бюджетного студента, а значит, и повышение качества образования. Реструктуризация сети вузов становилась производной от этих мер: сокращение госзадания вело к сокращению финансирования и, если ситуация по качеству не выправлялась (а это в случае снижения финансирования становилось очень сложным делом), к последующей ликвидации вуза.
Между тем повышение эффективности расходования бюджетных средств за счет ослабления ограничений, накладываемых сметой и казначейским контролем, во многом зависит от того, насколько жестко учредитель будет контролировать процесс составления и исполнения финансово-хозяйственного плана вуза. Следует отметить, что для вузов, обладающих значительными объемами внебюджетных доходов, жесткость бюджетной сметы при фактически свободном распоряжении внебюджетными доходами и сейчас не является серьезным ограничением. А для тех учебных заведений, целевой функцией которых является получение максимального дохода некоторой узкой группой лиц в руководстве вуза, снятие таких ограничений предоставляет дополнительные возможности для краткосрочного обогащения.
В пользу сильных вузов
Таким образом, целесообразность предоставления большей свободы учреждениям определяется механизмами, позволяющими направить их деятельность на достижение общественных целей. Формирование таких механизмов включает радикальное преобразование существующих процедур лицензирования и аккредитации вузов, заключение эффективного стимулирующего контракта с руководителями высших учебных заведений, выработку показателей, позволяющих оценивать их работу, а также процедур общественного контроля за деятельностью образовательных учреждений, прежде всего путем создания объективных рейтингов вузов. Пока такие механизмы контроля не созданы, «самостоятельность» не станет залогом большей эффективности.
Совершенно ясно, что процесс перераспределения финансовых средств в пользу сильных вузов является весьма трудным политически и только экономическими методами («деньги следуют за студентом») его решить нельзя. Слабым вузам, финансирование которых будет уменьшаться, необходимо доучивать уже поступивших студентов, содержать имущество. Кроме того, предпочтения абитуриентов могут не совпадать с приоритетами государственной образовательной политики и прогнозируемой структурой рынка труда, поэтому в ряде случаев вузы должны продолжать работу, несмотря на низкий спрос.
Таким образом, введение принципа «деньги следуют за студентом» может иметь весьма ограниченное воздействие на повышение эффективности. Он будет эффективен там, где есть несколько вузов, конкурирующих между собой и имеющих возможность вслед за увеличением финансирования наращивать предложение и повышать качество образовательных услуг.
Процесс перехода на новые механизмы финансирования будет усугубляться проблемами в определении подушевых нормативов (должны ли они быть едиными или групповыми). Представляется, что вузы, получившие статус федеральных или национальных исследовательских университетов (НИУ), а тем более МГУ и СПбГУ добьются для себя повышенных, индивидуализированных нормативов, что создаст для них преимущества. Далее может возникнуть желание выделить системообразующие региональные вузы со специальными нормативами, затем ведущие отраслевые вузы и т. д. и т. п. А вот для оставшихся высших учебных заведений будет в такой логике, видимо, введен единый норматив, и именно они начнут конкурировать друг с другом за бюджетных студентов. Вопрос в том, много ли для них останется этих бюджетных студентов?
Следует учитывать, что, вообще говоря, дифференциация нормативов может проводиться по многим критериям: исходя из реализуемых программ (бакалавриат, специалитет, магистратура) или программ подготовки специалистов определенного профиля (педагогов, врачей, инженеров) или исходя из видов вузов (федеральные, национальные исследовательские и др.), исходя из результатов сдачи ЕГЭ (в зависимости от полученных баллов по типу предлагавшихся ранее государственных именных финансовых обязательств, ГИФО), с учетом региональных особенностей, с учетом «фондоемкости» подготовки кадров. Можно предположить, что на практике будут реализовываться сложные схемы: например, будет учитываться «статус» вуза и тип программы, а также региональные особенности. Простые решения – учитывать только величину балла ЕГЭ и ввести две категории ГИФО (например, одну для баллов 75–100 – скажем, 200 000 руб., а другую для баллов 55–74 – 100 000 руб.), – скорее всего, не устроят большинство вузов.
Рейтинги вузов по баллам ЕГЭ показывают, что в технических вузах студенты будут иметь значительно более низкие баллы по сравнению с гуманитарными или социально-экономическими при существенно большей «фондоемкости» программ обучения. Это означает, что предложенная схема не столько приведет к вымыванию с рынка слабых вузов, сколько к резкому снижению качества при подготовке в технических вузах и их дальнейшей стагнации. В силу поставленной государством задачи – увеличить подготовку инженеров – технические вузы придется поддерживать финансово. Для решения этой проблемы для технических вузов, скорее всего, могут быть введены поправочные коэффициенты (отбор вузов, для которых они будут вводиться, станет особой задачей), затем возникнет вопрос о сельскохозяйственных вузах или медицинских, о ведущих региональных вузах и т. п., что повлечет за собой слом всей конструкции.
Переход от существующих индивидуализированных нормативов финансирования вузов к некоторым единым по группам вузов нормативам (техническим, гуманитарным, экономическим, педагогическим, медицинским и др.), возможно также дифференцированным по рейтингу вузов, должен осуществляться постепенно вследствие высокого разброса фактического финансирования в расчете на одного студента.
Нужна реструктуризация
Такой разброс (достигающий, например, для вузов, подведомственных Минобрнауки, более 3,5 раза), очевидно, препятствует унификации указанных нормативов. Вместе с тем уже в ближайшей перспективе можно было бы ввести единые нормативы финансирования переменных затрат, связанных с обучением бюджетных студентов (заработная плата преподавателей, учебно-вспомогательного персонала, расходы на библиотеку, стипендии). Подобные нормативы могут быть едиными для всех категорий вузов (естественно, с учетом региональной дифференциации заработной платы). Постоянные же затраты, включающие в том числе заработную плату технического персонала, расходы на содержание имущества, целесообразно оставить индивидуализированными, рассчитывая их на единицу площади помещений вузов. Постепенно, по мере реструктуризации сети и инвентаризации имущества, можно будет перейти к единым нормативам финансирования, дифференцированным по группам вузов.
С учетом всего сказанного представляется, что не следует возлагать большие надежды на реформирование механизма бюджетного финансирования вузов как на основной инструмент повышения эффективности работы системы высшего образования. На современном этапе гораздо важнее осуществление реструктуризации сети учебных заведений, которая должна повысить эффективность системы высшего образования за счет реорганизации (в том числе ликвидации) слабых вузов одновременно с поддержкой и укрупнением сильных. Такая реорганизация, по крайней мере сначала, должна происходить не с помощью экономических инструментов, а административно – на основе жесткого применения лицензионных и аккредитационных требований с учетом прогнозируемых потребностей рынка труда, при этом сами процедуры лицензирования и аккредитации требуют радикальной реформы, обсуждение параметров которой заслуживает отдельного рассмотрения.