Мария Липман: ЕР не хватает собственной правоты
За годы российского парламентаризма посткоммунистической эпохи внешний вид отечественного законодателя сильно изменился. Сегодня невозможно представить себе парламентария в джинсовой куртке с галстуком – одежда депутатов была приведена в соответствие с западными образцами; слово и дело Армани и других солидных дизайнеров прочно укоренились в рядах российской легислатуры, равно как и в других отрядах элит. С профессиональными стандартами парламентаризма и законотворчества дело обстоит иначе – бывает, что тот или иной западный образец придется депутатам по вкусу, но попытки привить его на российскую почву как раз и вызывают в памяти облик отечественного законодателя ранней поры: то ли тренировочный костюм с галстуком, то ли парадный костюм с сандалиями.
Депутаты «Единой России», инициировавшие очередной законопроект об НКО как иностранных агентах, тоже ссылаются на чужой опыт, приторачивая американский закон FARA к деятельности отечественных неправительственных организаций, получающих иностранное финансирование. Правильный перевод FARA (Foreign Agents Registration Act) – «Закон о регистрации иностранных представителей». ЕР настаивает на «агентах» вместо «представителей», чтобы вернее дискредитировать неправительственные организации, получающие финансирование из-за рубежа, и тем самым по мере сил помочь власти унять тех, кто создает помехи для безраздельной власти Кремля.
Иностранное финансирование НКО – помеха, потому что позволяет действовать автономно от государства. Деньги частного бизнеса тоже обеспечивали бы автономность, если бы автономным был сам бизнес, но эту проблему государство решило почти десять лет назад.
Предыдущая атака на НКО была предпринята после оранжевой революции – тогда лояльные политики, и СМИ, и сам Кремль, и лично Путин знаменитым высказыванием про тех, кто не кусает руку, которая их кормит, тоже целенаправленно дискредитировали НКО, получающие финансирование из-за границы. В конце концов НКО, не желающим отказаться от автономности, разрешили жить дальше, но дали понять, что они могут работать лишь в той мере, в которой власть проявляет терпимость.
Законопроект ЕР – второй заход. Возможно, НКО с иностранным финансированием и теперь уцелеют – украсив себя клеймом «иностранного агента». Но они, разумеется, по-прежнему уязвимы. Новый законопроект еще больше усложняет им жизнь, но главное – на сегодня власть по-прежнему полностью контролирует и принятие законов, и их применение. Заседание за заседанием, суд за судом, судья за судьей выносят решения, предписанные сверху, нарушая законы и процедуры, отказываясь рассматривать те показания и материалы, которые противоречат нужной версии.
Ссылки на «западные образцы»
В связи с этим не очевидно, зачем вообще нужно принимать новые законы. И особенно ссылаться на западный опыт. Кому адресован аргумент, что «у них там» тоже так делают? Им? Но они – те, кому интересно, – точно знают, что их практика, их система и их власть устроены совсем по-другому. Нам – кому интересно – тоже нетрудно разобраться, что использование чужих норм и практик, в частности американского закона об иностранных представительствах, состоит из сплошных передергиваний.
И зачем вообще нужен западный образец? Отчего не хватает собственной правоты, которая в полной мере присутствовала, скажем, у большевиков: они-то без всяких экивоков утверждали, что в Стране Советов жизнь устроена правильно, а на буржуазном Западе неправильно. И сегодняшний Иран, Саудовская Аравия или Китай, политические системы и практики которых тоже устроены не по-западному, не пыжатся представить дело так, будто они у себя на свой лад устроили западную демократию.
«Заимствуем лучшее», – сказал один из соавторов законопроекта об НКО «Эху Москвы». Но подобно тому, как костюм предполагает единство стиля, а не «лучшую» рубашку с «лучшими» брюками, так и законодательство требует внутреннего соответствия политической системе, характеру внутригосударственных отношений и много чему еще. Законодательные нормы в России наспех надергиваются из разных систем всякий раз, когда нужно оправдать очередное урезание прав. Отменяя выборы губернаторов, ссылались (безбожно перевирая) на британский опыт, ужесточая правила проведения митингов – на французский, рокировку с Путиным Медведев оправдывал якобы имеющейся американской практикой, а именно чем-то вроде полюбовного соглашения между Хиллари Клинтон и Бараком Обамой о том, кто из них будет выдвигаться в президенты. В вопиющем противоречии с острейшей борьбой между Клинтон и Обамой Медведев тогда сказал, что «они оба были в отборе на должность президента <...> Они оба из демократической партии, и они принимали решение, исходя из того, кто способен принести лучший результат. Вот и мы такое решение приняли».
Все три упомянутые отсылки к западному опыту по-разному расходятся с действительностью. Отечественные законодатели любят говорить о приведении наших норм в соответствие с международной практикой, но страны не живут по «международной практике». У каждой свой свод законов, складывающийся в своих обстоятельствах и своих условиях. Под кого мы подстраиваем свою систему – под французов, британцев, американцев? Сейчас для ограничения деятельности НКО снова приспосабливается американский опыт – при этом, разумеется, категорически отвергаются и западные комментарии к FARA, и конкретные случаи его применения.
Аргументы по существу
Хотя все вышесказанное делает, в принципе, излишним объяснение того, почему законопроект ЕР не может опираться на закон США об иностранных представительствах, все-таки приведу несколько пунктов:
1. В основе FARA – иностранное действующее лицо (головная организация, principal – в первую очередь иностранные правительства, политические партии, а также «организации <...> работающие в США, но организованные в соответствии с законами иностранного государства») и его представитель. В основном речь идет об адвокатских конторах, лоббистских организациях, PR-фирмах или частных лицах, занимающихся подобной деятельностью. Если представитель осуществляет эту деятельность «в интересах или от имени» головной организации, а сама деятельность носит «политический» характер, представитель должен зарегистрироваться в качестве такого представителя. За отказ регистрироваться или сокрытие информации о том, что работа ведется в интересах головной организации, предусмотрено наказание.
В центре российского закона – иностранное финансирование. Если оно (например, грант) имеет место, мы заключаем, что тем самым получающая его НКО является представителем (по версии ЕР, «иностранным агентом») своего грантодателя, а значит, действует по его поручению и в его интересах. Доказательство такой связи – того, что «по поручению» и «в интересах», законопроект явно не предусматривает.
Российский законопроект в отличие от FARA строится на умозаключениях про кормящую руку и апеллирует к низменным чувствам, главный и единственный мотив – бабки: кто девушку ужинает, тот ее и танцует.
2. FARA направлен не на НКО, а прежде всего на лоббистов, представляющих интересы иностранных лиц. В Америке лоббистская деятельность легальна, чрезвычайно развита и регламентируется рядом законов. FARA, в сущности, один из них.
В России лоббизм – не правовое понятие, а практики заносов и откатов, неформальных договоренностей и взаимных услуг. Регламентировать подобные практики законом так же невозможно, как обеспечить подсудность высших лиц государства, – это противоречит самой сути российского политического порядка. А если нет легально определенного лоббизма, то не может быть и российского аналога FARA, который существует «на полях» регламентации лоббистской деятельности.
3. Только ленивый не отметил, что закон FARA вводился в 1938 г. для противодействия нацистской пропаганде. Как всякий закон «против пропаганды», т. е. ограничивающий свободу слова, он не слишком соответствовал либеральному духу американской традиции.
Но с тех пор – более 40 лет назад – закон был радикально пересмотрен, формулировки уточнены и сужены; из-под действия закона в явном виде исключены некоммерческая деятельность религиозного, учебного, научного характера, деятельность, связанная с искусством, а также сбор средств для медицинской или иной помощи нуждающимся. Кроме того, из-под его действия выведены те, чья деятельность «не главным образом» направлена на обслуживание иностранных интересов. Для российских практик, где для того, чтобы не применять к Ходорковскому смягчающих поправок к законодательству об экономических преступлениях, его объявляют не предпринимателем, введение разных категорий не имеет смысла – у кого власть, тот и решает, кто культурный, а кто политический. На практике некоммерческие организации делятся не по виду деятельности, а на лояльные и нелояльные.
Закон в его современном толковании направлен на тех представителей, которые добиваются экономических или политических преференций для своих головных организаций. Важный факт для понимания духа закона: поводом для новой редакции стало обострение борьбы за «сахарные квоты» в связи с прекращением торговли США с Кубой. Квоты устанавливались законодательным органом США, и лоббисты выказали такую прыть, что законодатель решил уточнить некоторые положения FARA, а в результате бремя доказательства нарушений FARA стало для госорганов более тяжелым.
4. С 1966 г. ни одна попытка возбудить уголовное преследование на основании FARA ни разу не увенчалась успехом, а самих таких попыток было не более трех или четырех. Они касались, в частности, организации, собиравшей деньги в США на нужды Ирландской республиканской армии (ИРА). Генпрокурор США настойчиво добивался, чтобы соответствующая организация указала ИРА в качестве своей головной организации, и преуспел в этом: соответствующее судебное решение было вынесено в пользу генпрокурора через девять лет упорных усилий. В конце 70-х гг. на основании FARA проводилось расследование, связанное с организацией массовых демонстраций в поддержку шаха Ирана, приуроченных к его трехдневному государственному визиту в США в период президентства Джимми Картера. Расследование выявило, что инициатором демонстраций было правительство Ирана, которое выделило $11 млн на их проведение. Однако рекомендация о наложении судебного запрета на соответствующие действия была отклонена. Дело «США против Макгоффа», возбужденное в 1986 г., имело целью преследование в связи с приобретением на деньги правительства Южной Африки газеты «Вашингтон стар», но до суда дело не дошло. На основании FARA было проведено несколько (менее 20 с 1966 г.) административных дел, среди которых «Генеральный прокурор против Уильяма «Билли» Картера» – брату президента Джимми Картера пришлось зарегистрироваться в связи с его активным лоббированием интересов Ливии.
Пару лет назад российские власти вплотную столкнулись с попыткой применить FARA. Именно на основании этого акта были задержаны Анна Чапман и компания. Поскольку на шпионаж дело не тянуло, против них было выдвинуто обвинение в «сговоре с целью осуществления деятельности в качестве представителей иностранного правительства без уведомления генпрокурора США» – т. е. в нарушении FARA. Как известно, и Чапман, и прочие, проходившие по этому делу, были обменяны на Игоря Сутягина, так что и тут американским властям не удалось использовать FARA как основание для уголовного наказания.
Если нужны еще аргументы против уподобления FARA законопроекту ЕР, попытайтесь найти хоть что-нибудь, что объединяет Чапман и ее товарищей с «Голосом» и «Трансперенси интернешнл».