Андрей Бузин: Как выборы стали управляемыми

Пожалуй, ни одна отрасль современного российского права не подвергалась такой интенсивной правке, как избирательное право. С момента принятия в 2002 г. федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было принято 55 федеральных законов, вносящих в него изменения. Не все они равноценны по влиянию на избирательную практику. Некоторые радикально повлияли на политическую организацию нашего общества, некоторые сымитировали улучшение организации выборов, а некоторые были сугубо техническими.

При исследовании последствий законодательных новаций вряд ли можно избавиться от субъективизма, однако наверняка можно говорить о том, что избирательная практика и результаты выборов являются главным критерием оценки.

Контрреформа в действии

Наиболее радикальные изменения в российском избирательном законодательстве были сделаны четырехпартийной Думой четвертого созыва (2003–2007 гг). Они носили ярко выраженный политический характер в том смысле, что были направлены на форсированное построение определенной политической системы, включающей довольно жесткую партийную структуру. Генеральной линией трансформации избирательного законодательства была на первый взгляд «партизация» избирательного процесса и одновременное выстраивание предсказуемого и управляемого состава участников выборов.

Ключевыми в этом направлении стали федеральные законы, принятые в период с середины 2005 г. до середины 2007 г. Тогда была введена полностью пропорциональная система на выборах в Госдуму; отменены избирательные блоки; запрещено выдвижение партией членов других партий; ужесточены нормы, связанные с проверкой подписей; ограничено пассивное избирательное право; расширены возможности руководства партий по манипулированию распределением мандатов; непартийные общественные объединения полностью отстранены от участия в выборах. Еще раньше было ужесточено партийное законодательство; введены преференции для парламентских партий и резко сокращено число самих партий, а пропорциональная система распространена на региональный и муниципальный уровни. Вся эта реформа законодательства обеспечила единообразие и предсказуемость результатов выборов, проводившихся в России в 2004–2011 гг. Вариативность выборов проявлялась лишь в распределении миноритарных мандатов, полученных «оппозиционными» партиями в коллегиальных органах, да в уникальных временных победах в борьбе за должности глав муниципальных образований.

Однако, проводя при реформировании законодательства «партийную линию», позволяющую создавать хоть какую-то видимость альтернативных выборов, администрация президента не забывала и о главной линии – административной. Реформы избирательного законодательства, продолжавшиеся вплоть до конца 2011 г., имели основной целью все-таки не «партизацию», а управляемость выборов. Параллельно с широко обсуждаемыми «партийными» нововведениями вводились новшества, явно и неявно расширявшие влияние администраций (исполнительной власти) всех уровней на избирательный процесс.

В конце 2004 г. был отменен важнейший вид выборов – выборы губернаторов, а затем началась кампания по ликвидации выборов муниципальных руководителей. В 2005 г. наряду с упомянутыми выше новеллами администрациям была оказана дальнейшая законодательная помощь: было разрешено не уходить в отпуск на время избирательной кампании кандидатам, замещающим государственные и выборные муниципальные должности; минимальная доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях была увеличена до половины; возможности администрации по ограничению встреч с избирателями и местам размещения агитации расширены; возможности переноса и совмещения выборов расширены. И конечно, были увеличены сроки полномочий президента, Думы и далее по списку.

Но еще большую поддержку административному влиянию на выборы оказывали новации, предоставлявшие дополнительные административные рычаги влияния на выборы через одного из формальных участников выборов – партию «Единая Россия». Такими гибридными «административно-партийными» нововведениями были увеличение числа территориальных групп до числа административных единиц в избирательном округе (это ведет к тому, что «Единая Россия» получает возможность формировать группы через административную структуру), отсутствие санкций за отказ от мандатов (приведшее к расширению практики «паровозов») и за отказ от участия в дебатах, ужесточение норм, связанных с проверкой подписей, абсурдные нормы, регулирующие агитацию (отмена регистрации за нарушение законодательства об интеллектуальной собственности и запрет на критику по телевизору), отмена избирательного залога и др.

Отдельную группу новаций составили отмена голосования против всех и отмена порога явки – нормы, отчуждающие выборы не только от активных, но и от политически пассивных граждан.

В совокупности реформа избирательного законодательства 2004–2007 гг. носила ярко выраженный номенклатурный, т. е. направленный на цели определенной политической силы, характер. Что неудивительно, поскольку в этот период подавляющее большинство законодателей представляли эту политическую силу. Удивительно то, что эту политическую силу принято называть партией «Единая Россия», хотя реальным участником всех выборов 2000-х гг. была незарегистрированная партия «Единое Чиновничество» (в первую очередь – из администраций всех уровней), членскими билетами которой являются пропуска в здания, охраняемые ФСО и полицией.

Последние штрихи

В период президентства Медведева интенсивность внесения поправок не изменилась, но калибр их явно уменьшился. Пожалуй, самой значительной поправкой этого периода было упразднение избирательного залога, ставшее очередным серьезным ударом по региональным и муниципальным выборам. Тем не менее несколько новаций носило все тот же административный характер (изменение правил формирования избирательных комиссий муниципальных образований, обязанность кандидата уведомлять о предоставленном ему для встреч с избирателями помещении, расширение возможностей переноса выборов).

Но большая часть поправок в это время имела очевидно косметический и рекламный характер (речь, конечно, идет о периоде до декабря 2011 г.). Рекламный эффект был основным эффектом от введения «приставных стульчиков» (один мандат – партиям, получившим от 5 до 6% голосов и два мандата – получившим от 6 до 7%), отмены досрочного голосования, «постепенного снижения числа подписей» на выборах в Госдуму (через пару лет оказалось, что подписи вообще можно отменить). Некоторые изменения были вполне косметическими (их можно было регулировать подзаконными актами): «уточнения» правил использования открепительных удостоверений, введение единой формы подписных листов, уточнение числа переносных ящиков. Такое впечатление, что Госдуму пятого созыва, состоящую в основном из членов фракции, которая могла принимать любые законы вообще без участия всех остальных депутатов, надо было чем-то занять, но так, чтобы и «меньшинство» не чувствовало себя совсем обиженным.

Нужен новый избирательный кодекс

Заметим, что российское законодательство имеет косвенное отношение к правоприменительной практике, поэтому законодательные нововведения работают лишь в том случае, если они носят принципиальный характер. Конечно, наилучшим вариантом было бы радикальное изменение окончательно изуродованного российского избирательного законодательства. Благо есть проект избирательного кодекса, разработанный ассоциацией «Голос». Но, понимая, как трудно законодателям воспринимать чужой труд, и учитывая, мягко говоря, напряженное отношение российских граждан к выборам, я бы предложил начать хотя бы с радикальных поправок.

Первое, за что надо было взяться, – это порядок формирования избирательных комиссий. От этого процесса надо полностью отлучить администрацию, а сами составы комиссий сделать максимально конкурентными. После появления множества партий создалась удобная ситуация, когда комиссии действительно можно было бы наполнить представителями участников выборов. Разговоры о том, что комиссии должны быть «непартийными» (ведущиеся, кстати, с начала 90-х гг.), – лукавство, приводящее к тому, что комиссии заполняются пассивными людьми, легко управляемыми администрацией. В случае с участковыми комиссиями это зачастую сотрудники одного предприятия, объединенные корпоративной солидарностью и зависимостью от начальства, а в случае с другими комиссиями – беспартийные из близких к администрации структур (ЖКХ, советов ветеранов, местных предпринимателей и т. п.).

Второе – радикальное изменение порядка регистрации кандидатов, максимальное исключение из него субъективных факторов. В этом направлении уже сделан значительный шаг, позволяющий не собирать подписи выдвиженцам от партий. Однако наши избирательные комиссии под руководством администраций могут придраться к мнимым недостаткам в оформлении документов – незаконному штампу в паспорте, неправильно оформленному документу о месте работы и т. д. И их надо лишить права отказывать в регистрации по этим причинам. Если комиссия убедилась в искажении кандидатом данных, пусть обнародует этот факт. В противном случае комиссии оказываются «слишком избирательными».

На муниципальных и региональных выборах очень часто самыми серьезными конкурентами оказываются самовыдвиженцы, и если уж для них оставлять сбор подписей, то число подписей надо минимизировать, а самым убедительным подтверждением подлинности подписи считать не заключение эксперта, а ее личное подтверждение.

В части агитации следовало бы отменить абсурдные нормы, упомянутые выше. Также, возможно, следовало бы отменить лимит избирательного фонда, сохраняя строгую финансовую отчетность.

Полагаю, что отказ от голосования против всех явился следствием попытки сокрытия реального отношения граждан к выборам. Этот индикатор надо восстановить, не прикрываясь лукавыми ссылками на рекомендации западных специалистов, которые рано посчитали, что степень конкурентности наших выборов достигла европейского уровня.

Наконец, стадия голосования и подсчета голосов тоже могла бы быть урегулирована лучше. Трудности, порождаемые законодательством на этой стадии, видны не только юристам избирательных штабов, но и многим гражданам, участвовавшим в выборах в качестве наблюдателей.

Удивительное дело: интернет полон свидетельствами нарушений и даже фальсификаций со стороны избиркомов, копиями переписанных протоколов, абсурдными постановлениями судов и прокуроров, а организаторы выборов и законодатели не обращают на это внимания. Центральная избирательная комиссия еще перед думскими выборами получила почти готовые проекты постановлений, касающихся недоопределенных положений избирательного законодательства в части голосования и подсчета голосов, но своим бездействием спровоцировала и скандалы с удалениями, и очередной резкий рост числа избирателей в день голосования, и переписывание протоколов в ТИКах. Речь идет о том, что в законодательство легко можно было бы внести уточнения по регулированию удаления наблюдателей, голосования избирателей по месту временного пребывания, фото- и видеосъемке, выдаче копий протоколов, по передаче протоколов в вышестоящие комиссии.

К сожалению, у меня нет больших надежд на Думу шестого созыва (2011–2016). Начавшееся движение вспять инициировано было отнюдь не Думой. В своих первых делах новая Дума показала, что она будет идти в фарватере президентской политики. Остается надеяться на президентскую администрацию, хотя в общем-то такая исключительная надежда и есть признак недемократического государства.