Алексей Новиков: Москву надо уплотнять, а не расширять
План по увеличению территории Москвы в 2,5 раза, похоже, никак не соотносится с реальностью городской агломерации. Причудливая демаркация «большой Москвы» – из той же когорты, что и скорректированная второпях трасса нефтепровода в обход Байкала, наскоро прошедшее кастинг на роль Кремниевой долины Сколково или же запись в повестке дня высшего должностного лица: «12.00 – встреча с гражданским обществом». Вместо жизни – ее эрзацы, линии на карте, искусственные коллективы и назначенные ответственные.
Москва нуждается в глубокой структурной реформе, но не как субъект Федерации, а как живое городское сообщество.
Представленный план по расширению Москвы, подчеркивающий анахронизм и провинциальность города, – насмешка над ее предполагаемым статусом международного финансового центра. Даже барон Осман, перекроивший Париж, вынужден был проходить через многочисленные компромиссы с городской общественностью и представителями местных городских сообществ.
Изменение границ Москвы – не только экспонат в коллекции фрустраций по поводу низкого качества институтов в России, но и возросший риск неопределенности расходов городского бюджета, прирост непрофильных активов, отвлечение внимания от реальных проблем городской жизни и, наконец, подозрение в сращивании государственной власти с земельными спекулянтами.
Формальная причина изменения границ города – вывод подразделений правительства за его пределы – кажется несерьезной. Чиновники, так же как и бизнесмены, постоянно находятся во внутри- и межведомственной коммуникации друг с другом. Вывод министерств из центра города на окраину лишь увеличит расход времени государственных служащих на разъезды и создаст дополнительную нагрузку на транспортную сеть. И это при отсутствии необходимой транспортной инфраструктуры, жилья и, весьма вероятно, желания членов семей чиновников переезжать в другое место.
Но даже если и так, разве федеральное правительство не может купить землю и построить правительственный комплекс в любом субъекте Федерации, в Московской области например? При чем здесь граница Москвы? Может, это признание управленческого банкротства или недоверие правительству Московской области? Фаворитизм в пользу московского мэра, признание своей неспособности наладить координацию генпланов и органов территориального планирования? А главное, что это заменяет реальную транспортную, жилищную, миграционную политику, перепрофилирование промышленных территорий, доля которых в Москве в несколько раз превышает аналогичный показатель в сравнимых крупных городских агломерациях в других странах мира.
Одно из оправданий расширения территории столицы – миф о ее чрезмерной перегруженности. Но по плотности застройки и торговой активности, по автомобилизации Москва находится далеко позади крупных мегаполисов. Известно, что чем плотнее городская среда, тем больше объектов находится в пешеходной доступности, тем меньше необходимость автомобиля и тем более эффективен общественный транспорт. Уплотнение Москвы за счет рационального землепользования, а не расширение ее границ помогло бы городу избежать транспортного коллапса.
К административно-территориальному делению в мире принято относиться с особым пиететом: с ним связаны политические устои, традиции делового оборота, институты местного самоуправления и самоидентификация граждан. Принцип «если можно не менять, то нужно не менять», оправдавший себя в реалиях Древнего Рима, современное общество предпочитает провинциальной практике постоянно текущих административных декораций. Возможно, политикам, реагирующим только на злобу дня, эта мудрость кажется неуместным романтическим лепетом. Но инвесторы, чьи долгосрочные интересы нуждаются в стабильных политических институтах, скорее отдадут предпочтение римскому праву, чем экспериментаторскому задору социальных инженеров.
Кредитный и деловой риск имеет сложные взаимоотношения с риском политическим. Между типом государственного устройства страны и кредитным риском нет прямой зависимости, поскольку последний складывается из воздействия многих факторов, и не в первую очередь политических. Многие страны с недемократическими режимами имеют рейтинг инвестиционной категории: Китай (А), Саудовская Аравия (А), Сингапур (ААА). Однако сухие и расчетливые в отношении других стран инвесторы все чаще переходят на возвышенные слова о демократических институтах, когда речь заходит о России.
Устойчивость бизнеса держится на уважении к реальности, в которой злоупотребления законом или видимые неудобства его применения не могут быть аргументом за его отмену или немедленное изменение. Реакция инвесторов на идею реорганизации территории Москвы может оказаться жесткой. Сама постановка вопроса, даже в формате обсуждения, уже может означать для них приговор искомой стабильности и привести к свертыванию инвестирования. Надо признать, что размытость формулировок, неспособность авторов комментировать детали проекта дают небольшой шанс профессиональному сообществу вклиниться в его обсуждение.
Технократический подход, при котором государство, город и общество воспринимаются как части конструктора, из которого можно собрать нужные структуры, с точки зрения инвестора, несет в себе существенные риски. Полноту и многообразие общества невозможно сымитировать и упростить до модели. Собрать территориальное устройство агломерации из различных элементов, а в кризисный момент быстро его поменять – значит создать дополнительное политическое напряжение и ничего не сделать для решения сути проблемы. Такие фундаментальные вещи, как административно-территориальное устройство, призваны служить незыблемой опорой в моменты, когда все остальное подвергается изменениям.
Риски не исчезают, но задача политических институтов и регулирующих органов – найти адекватную структуру управления рисками. В этом контексте межмуниципальная кооперация в ее многочисленных формах (объединенные планировочные и транспортные комиссии, корпорации городского развития, специализированные управляющие компании) оказывается средством разрешения противоречия между консервативностью административных и динамикой экономических границ. Первоначальная идея реформы «большой Москвы» подразумевала межмуниципальную координацию на уровне федерального округа. Попав в бюрократические жернова, она трансформировалась в проект присоединения к Москве новых территорий.
В России реализация подобных проектов не проходит длительных стадий обсуждения и развивается в бюрократических кулуарах, а это явный признак политической незрелости и институциональной слабости. Возможно, именно из-за сложностей политической процедуры был отложен в сторону проект объединения Москвы и Московской области и выбран более «кулуарный» способ присоединения территорий. Предложение по объединению Москвы и Московской области находится в рамках той же административной логики, что и нынешний проект присоединения территорий. С точки зрения достижения конкретных поставленных задач эти проекты одинаково бессмысленны. При соблюдении общепринятых правил такое объединение, скорее всего, не имело бы шансов, как произошло со многими инициативами такого рода в странах Европы и Америки. Наиболее показательным примером провала стал референдум по объединению Берлина и Бранденбурга. В ходе голосования граждане не поддержали объединение («за» проголосовало лишь 37,2% избирателей), а само объединение было признано неадекватным инструментом для решения поставленных хозяйственных задач: строительства аэропорта, снижения административного персонала, управления тарифами на доставку угля и т. д.
Позитивный опыт решения проблем крупных городских агломераций мы видим во Франции – это проект развития Большого Парижа. В его основе лежит общенациональная дискуссия, рассчитанная на несколько десятилетий. Показательно, что координирует эту дискуссию министерство культуры Франции, поскольку Париж (так же как, впрочем, и Москва) – город со статусом национального достояния и центра мировой культуры.
Подход московских властей скорее соответствует ментальности немецкого геополитика рубежа XIX–XX вв. Карла Хаусхофера с его идеями «стесненной» и «сверхплотной» Германии. Однако в столичной администрации любят ссылаться на пример Парижа. Тем более странно, что в отличие от французской столицы решение об изменении границ Москвы было принято вне общественного и профессионального диалога, не опираясь на деликатный принцип действия посредством интерпретаций, дискуссий и согласований.
Статья продолжает цикл Gorod Project, посвященный развитию городов. Цикл реализуется совместно с Moscow Urban Forum