На европейском фоне бюджетная ситуация в России выглядит чуть ли не безоблачной. У нас низкий государственный долг, профицитный бюджет. Но если Россия еще не подошла к зоне «бюджетной турбулентности», то быстро к ней движется. Главное, что у нас еще есть время притормозить и не разделить судьбу еврозоны.
Еще недавно критики упрекали правительство в том, что оно слишком мало тратит, накапливая нефтедоллары в резервном фонде. Эту проблему мы «решили», увеличив в 2009–2010 гг. пенсионные выплаты сразу на 4% ВВП (больше, чем страна тратит на образование или здравоохранение). Приняты новые расходные решения: началось серьезное увеличение военных расходов (за ближайшие девять лет предполагается потратить на программу перевооружения 23 трлн руб.). В своих предвыборных статьях Владимир Путин говорит о необходимости увеличить расходы по многим направлениям. Аналитики подсчитали, что только дополнительные расходы в социальной сфере (включая повышение зарплаты врачей и учителей, увеличение стипендий и т. д.) могут стоить государству еще примерно 1,5% ВВП. Кроме того, на увеличение расходов будут работать объективные факторы. Прежде всего нужно учитывать, что Россия вступает в длительный период ухудшения демографических пропорций (в ближайшие 20 лет число граждан пенсионного возраста на каждого трудоспособного увеличится в полтора раза), что может стать источником дальнейшего увеличения бюджетных расходов. Если продолжится бюджетная политика, проводившаяся в последние три-четыре года, а новые расходные планы и обещания будут реализованы, то очень скоро макроэкономическая устойчивость подойдет к опасной черте. К тому же нужно помнить, насколько сильно российский бюджет зависим от цен на нефть. Нам нужно иметь намного больший запас прочности, чем странам с диверсифицированной экономикой.
Резервы есть
Что нужно делать, чтобы избежать бюджетных потрясений? Резервы есть и на стороне доходов, и на стороне расходов. Нельзя, однако, поддаваться соблазну «легко» получить дополнительные средства за счет повышения налогов. Даже умеренное повышение ставок посылает сигнал о том, что и впредь правительство может прибегать к таким мерам. Ослабление инвестиционной активности замедлит рост экономики, снизит бюджетные доходы, что потребует нового увеличения налогового бремени, – мы попадаем в порочный круг.
Есть другие способы увеличить доходы – сократить размеры теневого сектора и минимизировать налоговые льготы (особенно предоставленные на индивидуальной основе). По оценкам Всемирного банка, общая доля теневого сектора (где не платятся налоги) в России составляет 43% от ВВП, тогда как в Китае лишь 13%, а в Швейцарии 8%. По официальным оценкам, треть зарплаты платится «в конвертах» – значит, потенциально собираемые налоги на труд можно было бы увеличить в полтора раза. Немало других налогов недобирается за счет трансфертного ценообразования либо использования пресловутых фирм-однодневок. Довести собираемость налогов до 100%, конечно, нереально, но существенно повысить ее можно и нужно.
Говоря о расходах, мы должны признать, что за их повышением, как правило, стоят серьезные проблемы. У наших пенсионеров действительно низкие пенсии. Зарплата врачей и учителей действительно неприлично мала. Вполне вероятно, армии действительно требуется модернизация вооружения. Проблема, как правило, не в том, что мы ставим неверные цели, а в том, какими средствами пытаемся их достигнуть.
Сегодня практически все страны вынуждены решать серьезные проблемы в бюджетной сфере. Население стареет во всем мире, расходов на пенсии, социальную помощь, здравоохранение нужно все больше. Но поскольку механическое выделение все больших средств ведет к банкротству, распространение получают реформы, в которых растущей доле пожилого населения противостоит повышение пенсионного возраста, использование более сдержанных правил индексации пенсий, развитие адресных методов предоставления социальной поддержки и т. д.
Огромный потенциал экономии государственных расходов связан с оптимизацией численности занятых в бюджетном секторе. Так, за 2000-е гг. число работников органов государственной власти и местного самоуправления на 1000 жителей выросло более чем в 1,5 раза. Всего в России сегодня на 1000 человек приходится 108 занятых в госсекторе. Сопоставимые с нами страны имеют в 2–3 раза меньше бюджетников – например, в Бразилии эта цифра равна 45, в Польше – 44, в Южной Корее – 29. Богатые развитые страны позволяют себе иметь большую численность государственных управленцев, но все равно она оказывается в полтора раза меньше, чем у нас: в среднем в 22 наиболее развитых странах ОЭСР – 75 занятых в госсекторе на 1000 жителей. Различие между Россией и остальным миром по численности занятых в правоохранительных органах вообще парадоксально. У нас по состоянию на 2009 г. из 1000 жителей 9,8 работало в сфере общественной безопасности, тогда как в сопоставимых с нашей страной государствах этот показатель, как правило, не превышает 2! Соответственно, и расходы на эту сферу деятельности в процентах к ВВП (3,2%) у нас больше, чем у любой из стран ОЭСР, где этот показатель в среднем вдвое ниже. Тем не менее, по общему признанию, обеспечение личной безопасности граждан и сохранности их имущества в нашей стране, мягко говоря, далеко от желаемого.
В России необычно велик и объем бюджетных субсидий: в 2010 г. он составил 4% ВВП. Это один из самых высоких показателей в мире – в развитых странах он составляет десятые доли процента, в странах бывшего социалистического лагеря варьируется от 1 до максимум 2,5%. Такие субсидии иногда оправданны тактически, но в перспективе их длительное существование либо бесконечная пролонгация скорее консервируют нашу отсталость, позволяя выживать нежизнеспособным предприятиям.
Оптимизировать, а не увеличивать расходы
Следующий резерв сокращения расходов – повышение их эффективности за счет как борьбы с прямым расхищением, так и использования более современных технологий. О масштабах возможной экономии говорят, например, расчеты Всемирного банка, согласно которым стоимость поддержания километра дорог в России в 5 раз выше, чем в аналогичной по климату Финляндии. Если сделать поправку на различия в цене стройматериалов и рабочей силы, то окажется, что на выполнение той же функции наше государство тратит в 10 (!) раз больше средств, чем соседи-финны.
Государство проявило невиданную щедрость и в тратах на престижные, непроизводительные проекты, к наиболее затратным среди которых относится организация зимних Олимпийских игр. По последним оценкам, смета этого проекта превысит $40 млрд. При этом другим странам белые Олимпиады обходились максимум в $6 млрд. Словом, здесь есть серьезные сомнения и в оправданности принятия расходных обязательств (не очевидно, что финансирование Олимпиады важнее для страны, чем, скажем, инвестиции в нашу достаточно слабую транспортную систему), и в эффективности их осуществления.
Общий вывод из сказанного состоит в том, что впредь мы должны отказаться от обреченных на неудачу попыток решать проблемы в бюджетной сфере просто за счет выделения все больших средств. Межстрановой анализ давно показал, что добиться лучших результатов можно только в том случае, если увеличение расходов сочетается с реорганизацией, позволяющей повысить производительность работы и создающей стимулы для этого.
Число врачей на душу населения в России в полтора раза больше, чем в наиболее развитых странах, а число учеников на одного учителя в средней школе в полтора раза меньше. Обеспечивает ли это нам лучшее в мире здравоохранение и самое качественное образование? Можно ли в не самой богатой стране обеспечить приличную зарплату рекордному числу врачей и учителей?
Новая бюджетная политика должна твердо следовать трем общим принципам: а) «нет денег без реформ» – необходимо прежде всего изменение механизмов работы бюджетного сектора, создание действенных стимулов для более результативной работы, а затем уже их поддержание дополнительными ресурсами; б) новые расходы должны финансироваться за счет оптимизации уже выделяемых средств, а не увеличения их общей суммы; в) дополнительные доходы должны получаться не за счет более высоких налогов, а за счет лучшего их сбора.
Конечно, проводить такую политику намного труднее, чем просто выделять все новые бюджетные средства на мегапроекты или социальные нужды. Но только она может обеспечить спокойное развитие страны. Всякому, кто озабочен будущим российской экономики, ясно, что альтернативы принципам здорового бюджета просто нет.-
Статья основана на выступлениях авторов на общественном совете Министерства финансов в феврале 2012 г.