Верстка бюджета 2012–2014 гг., идущая полным ходом, во многом упирается в вопрос покрытия планового дефицита. Поскольку в предвыборный период ожидать сокращения госрасходов не приходится, дискуссия сосредоточена на поиске новых источников финансирования. В большинстве своем предлагаемые рецепты не новы: внутренние и внешние заимствования, приватизация, ускоренная индексация акцизов, введение налога на недвижимость и т. д.
Но обратимся к истории русской мысли и вспомним идею земельной ренты, высказанную Львом Толстым, день рождения которого празднуется на днях (28 августа по старому стилю, 9 сентября по новому): «...необходимо введение <...> земельной ренты. Эти деньги должны заменить все прямые и косвенные ныне собираемые налоги. По моим оценкам, даже если налог на землю будет значительно меньше ее стоимости, все равно доход от него превысит все ныне собираемые налоги» (письмо от 30 мая 1908 г.).
Идею использования земельной ренты для замещения других налогов Толстой позаимствовал у американского публициста Генри Джорджа в то время, когда и Россия, и США еще были аграрными державами. Сегодня же положения об изъятии ренты применимы не только к земле, но и к полезным ископаемым, лесу и другим биологическим богатствам, а также ассимиляционному потенциалу окружающей среды, т. е. способности природы перерабатывать отходы, выбросы и прочие следы хозяйственной деятельности.
Говоря о фискальном потенциале природной ренты, в России обычно ссылаются на опыт других стран – лидеров в области добычи минерального сырья – Норвегии, Канады, Чили, Кувейта. Однако не менее впечатляющ опыт Дании, Финляндии, Германии, Нидерландов, Швеции, Венгрии, Великобритании и некоторых других стран ОЭСР, где идеи Джорджа и Толстого во многом были реализованы: за последние 10–15 лет в этих странах за счет увеличения доли экологически ориентированных налогов были снижены налоги на труд и капитал. При этом общая налоговая нагрузка на экономику в указанных государствах осталась прежней, а их конкурентоспособность не пострадала.
Под экологически ориентированными (environmentally related, далее – эконалоги) понимаются три группы налогов (рис. 1). Во-первых, это прямое изъятие ренты за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды в форме платежей за загрязнение. Во-вторых, это налоги на так называемую «экологически неблагоприятную» продукцию, производство и потребление которой оказывает негативное воздействие на окружающую среду (моторные топлива, транспортные средства, различные виды упаковки, автомобильные шины, аккумуляторы и т. д.) В-третьих, это налоги на использование «традиционных» природных благ: полезных ископаемых, лесных, водных и биоресурсов.
По методологии ОЭСР, т. е. без учета налогов на землю и добычу нефти и газа, доля эконалогов в общей структуре налоговых поступлений в 2008–2009 гг. варьировалась от 3–4% в США и Канаде до 9–10% в Дании, Нидерландах, Японии и Израиле. В долях ВВП эконалоги составляли от 0,7% в США до 4,3% в Дании. При этом около 80% от этих поступлений в ОЭСР формируют налоги на моторные топлива и автомобили, которые, по существу, заменяют собой более сложные в администрировании налоги на выбросы парниковых газов и ряд загрязнителей.
Если рассчитывать долю эконалогов в России по методологии ОЭСР, то в 2008–2010 гг. она составляла 2,7% от всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ (0,9% ВВП). Если же включить в эконалоги все формы изъятия ресурсной ренты, прежде всего НДПИ, земельный налог и экспортные пошлины на углеводородное сырье, лес и прочие природные ресурсы, то их доля в налоговых доходах России значительно выше: 30–33% (или 10–11% ВВП) (табл. 1).
Основное различие между эконалогами в странах ОЭСР и России не в их процентном выражении по отношению к совокупным налоговым поступлениям или ВВП, а в функциях. В России логика использования тех или иных налогов зачастую определяется тем, насколько быстро и просто можно с их помощью собрать деньги в бюджет. В результате в большинстве своем эко- и другие налоги в России выполняют свою первую функцию – фискальную, но гораздо слабее реализуют вторую, не менее важную – регулирующую.
Вместе с тем налоги, включая эконалоги, – эффективный инструмент управления качеством экономического роста. Опыт ОЭСР свидетельствует о том, что в доходах бюджета эконалоги могут успешно замещать налоги на труд и капитал. Кроме того, дифференциация налоговых ставок может быть стимулом технологической модернизации и экологизации предприятий. Экономисты называют это свойство эконалогов «двойным дивидендом» (double dividend): они не только способны обеспечить доходы бюджета, но и стимулируют снижение загрязнения и рост энерго- и ресурсоэффективности.
В России регулирующая функция может быть присвоена как уже действующим, так и вновь вводимым эконалогам. Так, существующие в России платежи за загрязнение не являются стимулом к внедрению предприятиями новых технологий: по всей стране на них приходится всего около 20 млрд руб. в год, что пренебрежимо мало по сравнению с прибылями российских компаний. Необходимо многократное увеличение ставок платежей за загрязнение и передача их администрирования от природоохранных ведомств налоговым органам, обладающим более широкими полномочиями и способным обеспечить большую прозрачность процедур и собираемость платежей. Контроль за взиманием платы за загрязнение должен быть сосредоточен на ограниченном числе наиболее вредных веществ и крупнейших предприятиях-загрязнителях, для которых в целях начисления платежей необходим переход на непрерывный инструментальный контроль за загрязнением. А для организаций с меньшим уровнем негативного воздействия действующий декларативный характер определения объемов загрязнения может быть сохранен во избежание возникновения административных барьеров.
Кроме того, требуется налогообложение загрязняющей продукции: различных видов упаковки, аккумуляторов, автомобильных шин, асбестсодержащих изделий, отбеленной хлором бумаги, пестицидов и т. д. – соответствующее поручение уже дано правительству президентом России по итогам заседания Комиссии по модернизации 27 июня 2011 г.
Налоги на негативное воздействие и загрязняющую продукцию призваны прежде всего стимулировать сокращение своей «грязной» налогооблагаемой базы и, таким образом, по определению не могут быть надежным источником поступлений в бюджет. Поэтому целесообразно целевое использование данных поступлений для финансирования и софинансирования проектов экологической модернизации предприятий и решения других природоохранных и восстановительных задач через механизм федеральных и региональных экофондов.
Напротив, спрос на моторные топлива, транспортные средства и природные ресурсы, как правило, гораздо менее эластичен по цене, поэтому их налогообложение выполняет как природоохранную, так и фискальную функции. В этой сфере целесообразны следующие шаги. Во-первых, необходимы дифференциация транспортного налога и продолжение начатой в 2011 г. дифференциации акцизов на нефтепродукты в зависимости от экологического класса.
Во-вторых, ставки НДПИ должны быть дифференцированы с целью поощрения экологичных практик и равномерного распределения нагрузки на природные ресурсы. В Налоговом кодексе уже заложены возможности применения к ставкам НДПИ понижающих коэффициентов для истощенных и малых месторождений. Вместе с тем все льготы по НДПИ должны предоставляться только при строжайшем соблюдении экологических требований – в противном случае государство субсидирует не только добывающие компании, но и разрушение природы. В частности, нулевая ставка НДПИ применительно к технологическим потерям и попутному нефтяному газу должна быть отменена. При этом для попутного газа, утилизированного компаниями, ставка налога должна быть условной и минимальной, например 1 руб. за 1000 куб. м, что позволит наконец-то наладить его цивилизованный учет. А для поощрения утилизации сжигаемые объемы попутного газа необходимо облагать НДПИ по гораздо более высокой ставке.
Экологизация фискальной системы России позволяет снизить налоговую нагрузку на энерго- и ресурсоэффективные предприятия с низким уровнем негативного воздействия на окружающую среду. Однако для крупных промышленных загрязнителей налоговое бремя возрастет, поэтому во избежание резких отрицательных последствий для их экономики необходимы две меры. С одной стороны, как указывалось выше, часть поступлений от предлагаемых эконалогов должна быть рециклирована в бюджете с целью снижения налогов на труд и капитал. С другой – необходимо постепенное и предсказуемое повышение налоговых ставок для загрязнителей по твердо соблюдаемому графику. В этом случае необходимые меры технологической модернизации могут быть заранее учтены в инвестиционных планах. Как российский, так и зарубежный опыт свидетельствует о том, что инвесторов привлекают именно предсказуемость и прозрачность условий ведения бизнеса, а не «экологический демпинг».