Чтобы разобраться с тем, в какой ситуации сейчас находится в России институциональное взаимодействие центра и регионов, следует обратиться к истокам власти. Устройство государства, во-первых, может предполагать божественное происхождение гражданской власти. Бог делегирует полномочия своему помазаннику, тот делегирует часть от своей власти представителю на территории и т. д. – до приказчика в поселении. Исторически через эту модель прошли почти все государства, а сейчас она свойственна, например, арабским и целому ряду азиатских авторитарных стран.
Во втором, обратном случае, предполагается, что вся власть изначально принадлежит человеку. Граждане избирают для предоставления общественных услуг делегатов, наделяя их соответствующими ресурсами. Такой способ построения пирамиды тоже приводит к многоуровневому устройству, при этом каждому вышестоящему делегируются все более узкие задачи на все большей территории. Этот способ более хлопотный, требует выборов, болезненных согласований, многоуровневых институтов гражданского контроля. Круг вопросов к вершине пирамиды сужается, и тому, кто на самом верху, почти ничего не остается, как английской королеве или немецкому президенту. И это никого не беспокоит, пока все хорошо. Но в чрезвычайной ситуации – войны или стихийного бедствия – кто-то один должен взять бразды правления в свои руки и принимать решения гораздо быстрее, чем позволяют демократические процедуры. Наступает звездный час особых полномочий, который приравнивает избранника народа к помазаннику Божьему, т. е. демократическая парадигма устройства общества как бы временно отменяется в пользу конкурирующей, божественной модели.
В этом рациональный механизм происхождения колебаний государственных режимов от большей к меньшей степени централизации. Чрезвычайная ситуация требует централизации, а устойчивое развитие – децентрализации. Свой путь от восторга перед идеалами демократии и децентрализации до запроса на сильную руку Россия наряду с целым рядом других транзитных демократий прошла в 1990-е гг. Спаситель был всенародно приветствован, и ему были вручены чрезвычайные полномочия для быстрой победы над врагами и коррупцией. В обычной ситуации демократическая парадигма получает следующий шанс в течение ближайших же электоральных циклов, когда сильная рука не справляется с задачей повышения уровня жизни, а государственный аппарат стремительно теряет эффективность и становится все более коррумпированным. Но в России сильная рука Путина за счет уникальной конъюнктуры цен на продукты российского экспорта в течение почти всех 2000-х гг. прочно ассоциировалась у населения с ростом уровня жизни, что не давало демократическому тренду вернуться на арену. А значит, все эти годы продолжался процесс бесконечной централизации ресурсов и маргинализации регионального и муниципального уровня управления.
Децентрализовать регионы
С точки зрения основ управления Россия сегодня использует для менеджмента своей региональной политики совершенно неадекватную модель.
Когда в некотором сложном образовании выделяется орган, принимающий на себя миссию регулирования остальных элементов, он сталкивается с барьерами, ограничивающими его возможности. Первый барьер обусловлен тем, что всегда существует предел сложности системы, с управлением которой он может справиться, разнообразно реагируя на ситуации, требующие именно различных реакций. Второй барьер связан с ограниченной способностью принимать большое количество решений в режиме реального времени. Если поток запросов превышает производительность, то орган управления превращается в генератор хаоса. Третий барьер связан с информационным обеспечением в иерархических системах. Бесконечные отчеты и справки, направляемые с мест в адрес центральной власти, никогда не бывают ни полными, ни точными, ни актуальными, а их обобщение приводит к неадекватным выводам. Это закон: слишком большие и слишком сложные иерархически организованные системы всегда неэффективны и неживучи в реальной среде со всем ее разнообразием. Они погибают неизбежно, и отнюдь не от недостаточной централизации управления, а именно от попыток централизовать слишком много.
Кризис российской региональной политики последних 5–7 лет и особенно поведение центра в момент кризиса 2008–2009 гг. в полной мере обусловлены действием этих барьеров. Региональная политика себя полностью дискредитировала, а возникший в связи с бюджетным кризисом дефицит инвестиционных ресурсов на федеральном уровне превратил централизованную модель в завершенный абсурд: мы вам не дадим ни денег, ни полномочий.
У каждого государства своя история и свое сложившееся в результате этой истории территориальное устройство. Регион представляет собой некоторую социально-экономическую целостность, со своей идентичностью и своими условиями выживания. Говорить об управлении регионом проблематично, поскольку территорией управлять нельзя, а жителями и инвесторами не надо. Термин «региональное управление» может или а) означать региональное самоуправление, или б) представлять собой фиговый листок, который прикрывает централизованную эксплуатацию регионов центром. В зависимости от выбранной парадигмы региональные органы власти или отвечают за все, что им поручено сверху, или, наоборот, за все, что не является мандатом центра, а значит, находится в ведении регионов. В демократическом государстве не надо раздавать полномочия регионам, достаточно перестать эти полномочия отнимать.
Потерянные 3% роста ВВП в год
В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления и этим расписалась под базовым принципом: «Услуги общественного значения должны предоставляться преимущественно теми органами управления, которые ближе всего к гражданам. Передача полномочий и ответственности за эти услуги другим органам может осуществляться только на основе тщательной оценки специфики решаемых задач, а также требований эффективности и экономической целесообразности». Очевидно, что политическая практика в региональной политике России последних 10 лет иная и прямо противоречит хартии. Экономическая нецелесообразность такой централизации очевидна. Вопрос только в том, достаточно ли страна богата, чтобы позволять себе неоправданную централизацию управления общественными делами и содержать огромный управленческий аппарат, снижающий самим фактом своего существования эффективность управления, генерируя потери, на порядки превышающие расходы на собственное содержание. Сложно не согласиться с оценками ряда авторитетных экспертов, что Россия теряет на неэффективности региональной политики около 3% роста ВВП в год.
Невозможно переоценить общественный вред от вмешательства в процессы самоорганизации на местах, который тем больше, чем шире круг вопросов, якобы решаемых в центре. Спасение российской региональной политики – в принципиальной дезагрегации сложных общенациональных задач на задачи, гораздо проще решаемые в масштабах регионов и самоуправлений. Все живое в природе существует благодаря самоорганизации, ибо только самоорганизация обеспечивает необходимую гибкость и эффективность. Начинать надо не с расширения полномочий регионов, а с ограничения полномочий центра, оставив регионам максимум прав и ресурсов для решения всех остальных вопросов, которые центр в любом случае для всей страны вовремя и правильно решать не в состоянии. Местные сообщества способны на многое, если им не мешать. Везде в России, где принимается больше самостоятельных решений, глаз радуют позитивные явления экономического и социального развития.
Противоположных примеров тоже не занимать. Устойчивая деградация имеет место везде, где для этого созданы соответствующие условия, и, увы, как правило, решениями, принимаемыми, а чаще не принимаемыми в столице.
России, безусловно, нужен сильный центр. Поэтому нельзя ставить под удар судьбу страны, ослабляя возможность эффективного решения общенациональных задач перегрузкой центрального аппарата неэффективным решением задач, с которыми много лучше могут справиться местные сообщества на своем уровне.
Материал продолжает серию публикаций «Пермский договор», которые, мы надеемся, будут способствовать выработке новой модели общественного договора в России. Первая статья серии, написанная основными модераторами форума («Децентрализация в обмен на лояльность»), вышла неделю назад, 1.07.2011. Приглашаем к дискуссии.