Пространство для решения большинства экономических вопросов, стоящих перед Россией, ограничено «институциональным потолком». Ключевые экономические дискуссии (о кризисе, модернизации, стратегии до 2020 г.) с завидной регулярностью приводят к выводам о необходимости серьезных институционально-политических изменений, принципиальной смене баланса отношений между обществом, бизнесом, регионами и федеральной властью.
Итоги лихих 90-х и тучных нулевых продемонстрировали ярко выраженный маятниковый характер институционального развития страны. Политическая и экономическая децентрализация начала 90-х, запуск рыночных механизмов в ситуации неготовности законодательства, инфраструктур и институтов неизбежно вскоре привели к ярко выраженному кризису децентрализованной модели и общественному запросу на сильную руку, а в конечном счете к периоду политической и экономической централизации нулевых. Контракт 90-х (выраженный Ельциным в формулировке «берите суверенитета, сколько хотите») уступил свое место общественному договору эпохи Путина («лояльность в обмен на стабильность»). Россия в этом отношении ничуть не уникальна в ряду других переходных экономик: период реакции наступал в большинстве из них в результате кризиса первого рывка реформ.
Но с концом первого десятилетия нового века явно устарел и договор эпохи Путина. Катализатором его кризиса выступил экономический кризис 2008–2009 гг., который значительно снизил уровень благополучия и бизнеса, и регионов, и населения. А это – по самой формуле договора – означает необходимость принципиальной смены баланса: лояльность основных групп по отношению к власти заметно снизилась. Выход из этой ситуации требует подготовки к новому периоду развития, а для его старта придется совершить целый ряд институциональных изменений, которые могут базироваться только на смене действующего общественного договора.
Дискуссия на Пермском экономическом форуме показала, что потенциал для формирования нового договора существует. Принципиальным фактором является не только наличие у сторон договора ясных требований к новой модели взаимодействия и ясно артикулированных претензий друг к другу, но и готовность чем-то – деньгами, полномочиями, временем, корректировкой моделей поведения – платить за достижение приемлемого компромисса.
Предпосылки сформированы
Работа групп, представлявших стороны договора («общество», «бизнес», «регионы» и «федеральная власть»), по проектированию модели нового общественного договора была выстроена вокруг ответов на три вопроса: 1) какие цели преследует группа, 2) какие претензии есть у группы и 3) какие ресурсы есть у группы, чем она готова платить за разрешение проблем. Принципиальная схема позиций сторон договора приведена в таблице. Под наибольшим огнем критики оказались федеральные власти, чья политика явно препятствует достижению всеми остальными группами своих целей. Важно, что безусловное второе место по аккумулированию претензий в свой адрес заняло общество, которое своей пассивностью и инфантильностью легитимизирует сформировавшуюся запредельную степень централизации. Регионы и бизнес констатируют, что без активной общественной поддержки ликвидировать федеральную монополию на принятие решений, а значит, повысить их эффективность будет нельзя.
Основное требование бизнеса, выработанное соответствующей группой, к новому общественному договору – это максимальный уход государства из предпринимательства и полный запрет на использование административного ресурса в бизнесе, как фактора, драматически искажающего конкуренцию. Бизнесу государство нужно не как игрок и конкурент, а как предсказуемый регулятор. По мнению 88% участников Пермского форума, рост государственного сектора в экономике себя не оправдал и государство зарекомендовало себя как неэффективный собственник. Значительное одобрение у участников дискуссии получили как тактические предложения (прозрачность механизмов формирования тарифов), так и принципиальные (независимая судебная система). Предприниматели готовы платить за эти изменения корректировкой модели своего поведения: социальными инвестициями, вниманием к стандартам деловой и гражданской этики, участием в общественном процессе, готовы связывать будущее своих семей и детей с Россией. Еще 10 лет назад бизнес на такие жертвы был не готов.
Группа регионов в свою очередь зафиксировала кризис модели «конкурентного федерализма», которая доминировала в течение нулевых (централизация ресурсов на федеральном уровне в обмен на щедрое распределение бюджетов развития в адрес инициативных и лояльных). Лишившись источников финансирования своих инициатив, регионы готовы и хотят получить полномочия и налоговые ресурсы для возможности саморазвития. Взамен регионы готовы взять на себя большую часть работы по взаимодействию с институтами гражданского общества, а также предоставить определенный уровень самостоятельности муниципалитетам и особенно крупным городам, развитие которых для них исключительно важно. Аудитория Пермского форума в целом поддержала запрос регионов на децентрализацию, в том числе политическую; 66% пленарной аудитории форума считает, что отмена прямых выборов губернаторов себя не оправдала, качество регионального управления упало. Еще 26% считают, что ничего не изменилось, и лишь 8% уверены, что централизация привела к росту качества регионального менеджмента.
Общество также недовольно тем, что его мнение не востребовано в нынешней системе принятия решений. Едва ли не самое сильное недовольство вызывает существующая система расходования бюджетных ресурсов на федеральном уровне. При этом общество продемонстрировало значительно большую терпимость по отношению к региональной и муниципальной (по сравнению с федеральной) власти, которую оно готово поддержать в требовании децентрализации полномочий. Ресурсы (или антиресурсы), которые общество готово инвестировать в новую модель договора, очень весомы: от саморегулирования и инвестиций времени и денег в общественно значимые проекты до голосования ногами, т. е. эмиграции.
В ситуации обращенности большинства претензий сразу трех сторон общественного договора в один, федеральный адрес принципиальной оказалась готовность группы федералов на форуме пойти на компромисс. Их очевидная цель – сохранение статус-кво, ради чего Федерация даже готова согласиться на некоторые уступки. В частности, Федерация, ощущая дискомфорт в результате пребывающего в кризисе общественного договора нулевых, готова делать некоторые шаги в сторону децентрализации. Речь идет как о возврате части ресурсов и полномочий на региональный уровень, так и о частичном выходе государства из бизнеса и внедрении институтов общественного контроля за системой принятия решений в обмен на сохранение лояльности и своей неприкосновенности на период действия новой модели.
Новая формула
Такие результаты работы ролевых групп позволили сводной группе сформировать проект новой перспективной формулы общественного договора: «Расширение автономности в обмен на продление лояльности». Эта формула базируется на двух принципиальных предпосылках: а) она учитывает все базовые требования каждой из групп и б) она обусловливает достаточно плавный и относительно бесконфликтный переход от устаревшей модели к новой. Это важно в ситуации принципиального нежелания ни одной из групп двигаться в сторону революционного сценария развития событий. И это позитивно для нынешней крайне непростой, если не сказать тупиковой, с институциональной точки зрения ситуации.
Статья основана на дискуссии, в которой принимало участие около 1500 экспертов, собравшихся на Пермском экономическом форуме 2011 г. Материал открывает серию публикаций «Пермский договор», которые, мы надеемся, будут способствовать выработке наиболее точной модели нового общественного договора в России. Приглашаем к дискуссии.