Чиновники злоупотребляют проверками бизнеса

По букве закона полномочия контролеров и надзорных органов при проверках частного бизнеса ограничены уже два года.

Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» вступил в силу в мае 2009 г. Его приняли для улучшения инвестиционного климата в России. Новые нормы ликвидировали административные ограничения для предпринимательской деятельности, они расширили возможности бизнесменов начинать дело в уведомительном порядке. Главная надежда возлагалась на сокращение числа необоснованных, избыточных и дублирующих друг друга плановых и внеплановых проверок (в частности, за счет процедуры формирования ежегодных планов проверок, их согласования с прокуратурой). Кроме того, сокращалось время, отведенное на проверку. По замыслу авторов закона это должно было снизить издержки предпринимателей.

Однако закон пока не заработал в полную силу. Таковы выводы мониторинга, проведенного по заказу экспертного управления президента Центром стратегических разработок в 2010 г.

Общее количество проверок в первой половине 2010 г. по сравнению с предыдущим полугодием снизилось, по данным Минэкономразвития России, на 15,4%, а за два года сократилось на треть. Это отметило 44% опрошенных в 2010 г. субъектов малого и среднего бизнеса. Сокращение произошло в основном за счет плановых проверок предпринимателей – ежегодные планы проверок в соответствии с законом теперь нужно согласовывать с прокуратурой.

Однако число внеплановых проверок практически не изменилось. По данным 21 федерального ведомства, их количество в первом полугодии 2010 г. практически не уменьшилось по сравнению со вторым полугодием 2009 г. А на региональном уровне (по данным, представленным 35 субъектами РФ) количество таких проверок за три квартала 2010 г. по сравнению с аналогичным периодом 2009 г. даже выросло – на 28%. Лишь каждая 40-я внеплановая проверка проводилась по предварительному согласованию с прокуратурой.

Действие закона пока не привело и к заметному снижению административных издержек хозяйствующих субъектов. Лишь 5,9% опрошенных предпринимателей отметили сокращение времени, которое приходится затрачивать на обеспечение проведения у них контрольных мероприятий. 64,1% респондентов не обнаружили каких-либо изменений. По данным обследования РСПП, прямые и косвенные издержки промышленных предприятий, связанные с обеспечением требований контрольно-надзорных органов, доходят до 3% общего объема издержек. Они неравномерно распределяются между предприятиями разного размера и особенно тяжелы для небольших фабрик и заводов. Беспокоит, что 12,5% предпринимателей оплачивали контрольные мероприятия. Чаще всего оплачивать приходилось муниципальный контроль в региональных центрах (19,5% опрошенных) и госконтроль за малыми предприятиями (16,5%).

Эффект контроля под вопросом. По статистике, 55,7% проверок федеральных органов и 49,5% региональных проверок выявляют нарушения. Но 62,9% представителей малого и среднего бизнеса говорят, что контроль не повысил качество их продукции или ее безопасность для потребителей, лишь 24,7% говорят, что проверки повлияли на эти показатели.

Что ограничивает действенность закона?

Он не слишком последовательно исполняется обеспечивающими его реализацию органами власти. 80% нужных для реализации закона нормативных правовых актов к 2010 г. были приняты. Однако исполнение предписанных законом действий органов власти оценено всего в 21%. Даже по сравнению со стартовым годом снизились оценки степени выполнения органами власти запретов и ограничений при проведении контрольных мероприятий (с 50 до 36,6%).

У «контролеров» отсутствует достаточная мотивация к соблюдению предписанных ограничений. Предпринимателей наказывают даже тогда, когда контролеры действовали с нарушениями (наиболее частые среди них – отсутствовали основания для проверки, ее не согласовали с прокуратурой, вышли за рамки предмета проверки и т. д.). Лишь в половине случаев чиновники, чьи нарушения повлекли отмену результатов проверки по решению суда, органов прокуратуры или руководителя контрольно-надзорного органа, были наказаны.

Важно и то, что ведомства не спешат размещать на своих сайтах необходимую информацию – часто там отсутствуют даже ежегодные планы проведения проверок и их административные регламенты. Данные о результатах проверок публикуются очень редко.

Ощутимого снижения административного бремени для предпринимателей при проведении контрольных мероприятий не удается достигнуть еще и потому, что многие виды контроля вообще не подпадают под действие закона. Например, он не регламентирует действия госорганов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, дознании, предварительном следствии и прокурорском надзоре, а также при проведении контроля за иностранными инвестициями, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, страхового надзора и проч.

Чтобы повысить эффективность закона № 294 и снизить нагрузку на бизнес, нужен комплекс мер. Необходимо обеспечить безусловное размещение всей информации о деятельности органов власти и местного самоуправления по контролю (надзору) предпринимательской деятельности, по выполнению этого закона на их сайтах.

Важно ввести в ст. 26.2 Кодекса об административных правонарушениях («Доказательство») – по аналогии с уголовным правом – понятие «недопустимые доказательства», установив недопустимость использования доказательств по делу об административном правонарушении, если они были получены с грубыми нарушениями закона при проверке.

Наконец, важно ввести весомые административные санкции для нарушителей требований закона – внести изменения в КоАП, предусматривающие усиление административной ответственности органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля и их должностных лиц за нарушение положений закона, в том числе за нарушение процедур согласования проведения внеплановых выездных проверок.

Для повышения действенности контроля (соблюдения обязательных требований к качеству и безопасности производимых предпринимателями товаров, работ, услуг) целесообразно укрепить правовую базу возможности использования контрольных (проверочных) закупок при проведении определенных видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В том числе установив необходимость утверждения перечня видов такого контроля и надзора и требований к документированию результатов контрольных закупок правительством Российской Федерации.

Одновременно нужно разрешить проведение внеплановых выездных проверок деятельности предпринимателей на основании обращений не только потребителей их продукции, но и иных лиц, права которых нарушены в связи с несоблюдением предпринимателями обязательных требований к этой продукции.

Эти меры могли бы не только способствовать повышению действенности закона, но и дополнить шаги, направленные на улучшение инвестиционного климата в стране.