Пенсионная реформа: есть ли выход из тупика
То, что пенсионная система опять в кризисе, сомнений не вызывает. И дело не только в огромном и растущем дефиците Пенсионного фонда России. Не секрет, что переход от развитой распределительной пенсионной системы к многоуровневой, с накопительным элементом, всегда сопровождается дополнительными издержками. Оценив продолжительность переходного периода, величину этих издержек и источник их покрытия, можно было бы не волноваться: ведь миримся же мы с экономией семейного бюджета, когда покупаем жилье или оплачиваем образование детей. Кризис проявляется в том, что спустя 8 лет после начала пенсионной реформы она не устраивает практически никого – ни население, ни работодателей, ни негосударственные пенсионные фонды, ни само государство.
Драматизм ситуации усугубляется тем, что благоприятный период «демографических дивидендов», в течение которого новые когорты пенсионеров были малочисленными, а приток молодежи на рынок труда, напротив, многочисленным, закончился. В ближайшие годы стране предстоит столкнуться с ускоряющимся старением населения. Все это – и текущие финансовые трудности, и будущее ухудшение соотношения работников и пенсионеров – заставляет вернуться к реформированию пенсионной системы.
Причины несовместимости
Чем не устроила реформа 2002 года? Почему не оправдались оптимистичные ожидания конца 1990-х – начала 2000-х гг.? Как правило, апеллируют к экономическим причинам – низким доходам населения, препятствующим развитию добровольных пенсионных накоплений, и неразвитой финансовой инфраструктуре, препятствующей получению высокой доходности накоплений. При этом выпадение части доходов пенсионной системы вследствие введения накопительной части пенсии и неуклонно снижавшаяся все годы реформы эффективная ставка ЕСН для финансирования текущих пенсий мешали росту пенсий.
Вместе с тем, помимо экономических, существуют социальные и институциональные причины неудачного хода реформы 2002 года. Социальная причина нынешнего пенсионного кризиса состоит в том, что за 8 лет не удалось ни расширить охват работников пенсионным обеспечением, ни сформировать массовую категорию ответственного, информированного участника пенсионной системы. По закону работники не платят пенсионные взносы, не обладают правом собственности на обязательные пенсионные накопления, могут выбирать, куда их размещать, не чаще одного раза в год и, наконец, могут остаться «по умолчанию» в государственной управляющей компании. Более того, создание новых институтов пенсионного обеспечения происходило при полном отсутствии информационно-разъяснительной кампании, которая бы позволила людям сориентироваться в сложном пенсионном законодательстве. Как следствие, большинство граждан так и не знают, что изменилось в их пенсионных правах, устранились от выбора в пенсионной системе и по-прежнему не верят, что на государственную пенсию можно будет когда-нибудь прожить.
Наконец, многие нынешние проблемы пенсионной реформы 2002 года были заложены в ней изначально. Основных причин две: во-первых, далеко не все, кто тогда и впоследствии принимал решения в пенсионной сфере, разделяли представление о том, что прежняя пенсионная модель неадекватна нынешним демографическим и социально-экономическим условиям. Многим казалось, и кажется до сих пор, что проблемы в пенсионном обеспечении связаны с неадекватным функционированием рынка труда, макроэкономическими проблемами. Накопительная компонента вводилась во многом как дань моде, отчасти – под давлением международных финансовых институтов – Всемирного банка и МВФ. Из-за того, что серьезных сомнений в правильности прежней модели не было, как не было и веры в возможный успех пенсионной реформы, никто всерьез не занимался продвижением новых инструментов. Во-вторых, к ряду нововведений страна, действительно, была тогда не готова. Например, введение обязательных пенсионных накоплений в какой-то степени опередило время, поскольку на тот момент в России не существовало хорошо развитой финансовой инфраструктуры.
Векторы изменений
Однако тот факт, что с некоторыми составляющими реформы в 2002 году поспешили, не означает, что сейчас можно безболезненно все переиграть. То обстоятельство, что в пенсионной системе выплаты пенсий начинаются спустя несколько десятилетий после начала формирования пенсионных прав, не означает, что правила игры можно легко менять. Напротив, любое пенсионное решение связано с формированием определенных ожиданий у населения, а долгосрочный характер пенсионных обязательств предъявляет повышенные требования к доверию между всеми участниками этого процесса. Поэтому сейчас любые попытки отказаться от накопительного элемента – даже продиктованные благими намерениями спасти обесценивающиеся пенсионные накопления – могут вызвать негативный отклик со стороны работающего населения. Конечно, протесты трудоспособного населения не так заметны, как протесты пенсионеров, однако «голосование ногами» - то есть уход в тень – рискует лишить государственную пенсионную систему и без того ограниченных страховых поступлений.
Это, тем не менее, не означает, что пенсионное законодательство нельзя менять. Каковы возможные векторы этих изменений? Во-первых, учитывая дефицит пенсионной системы, очевидно, что требуются решения, позволяющие привести в соответствие доходы и расходы пенсионной системы. Здесь палитра возможных решений не так велика – снижение пенсий для России неприемлемо, возможности увеличения страховых тарифов также ограниченны, поэтому остаются задачи повышения пенсионного возраста и поиска альтернативных источников финансирования пенсионных обязательств.
России не удастся уйти от решения проблемы пенсионного возраста. Против этого существует лишь один аргумент, связанный с низкой продолжительностью жизни мужчин. Но это аргумент, скорее, ограничивающий пороги повышения возраста выхода мужчин на пенсию, а не отменяющий полностью саму идею. В пользу повышения свидетельствует более поздний вход молодых поколений на рынок труда из-за увеличившейся продолжительности образования; изменение структуры экономики и снижение в составе рабочих мест доли тех, что связаны с тяжелым физическим трудом. Кроме того, существуют также резервы повышения фактического пенсионного возраста за счет реформирования досрочных пенсий.
Повышение пенсионного возраста позволит также увеличить период, в течение которого формируются пенсионные права, и тем самым, увеличить размеры будущей пенсии, зависящей от заработка. Вместе с тем, высокое неравенство в заработках вынуждает российскую пенсионную систему сохранять универсальную компоненту, не зависящую от трудового вклада человека. Но когда далеко не все заработки видны для пенсионной системы, базовую часть пенсии лучше всего оплачивать за счет общих налогов, не связанных с заработной платой.
Во-вторых, следует, безусловно, улучшить управление накопительной компонентой пенсионной системы. И здесь усилия Минздравсоцразвития и других ведомств можно только приветствовать. Однако, очевидно, что такие решения должны приниматься с учетом мнений всех акторов накопительной системы, и с учетом возможных новых издержек, вытекающих из такого улучшения. При прочих равных, менее эффективная, но более дешевая и уже работающая система управления пенсионными накоплениями лучше, чем новая, потенциально более эффективная, но и более дорогая, поскольку издержки – и на переход к ней, и на ее обслуживание – лягут на будущих пенсионеров.
Наконец, в-третьих, без формирования ответственного участия работников в пенсионной системе любые новые преобразования в пенсионной системе по-прежнему обречены. Это подразумевает не только активные усилия государства, работодателей и негосударственных пенсионных фондов по информированию застрахованных, но и введение взносов с заработков самих работников. Без этого даже самые здравые предложения о том, как улучшить управление обязательными пенсионными накоплениями, обречены на неудачу.
Таким образом, главный вызов пенсионной реформе России состоит в том, изменится ли модель отношений между государством, работодателями и работниками. Сохранение патернализма советского образца, при котором работники – лишь пассивные участники процесса, может быть, и облегчает процесс изменения пенсионного законодательства, но препятствует успеху реформы, в которой все большая часть пенсии зависит от личного вклада работника и его решений.
Время при этом работает против нас. Россия в отличие от стран Западной Европы и так, в силу исторической траектории своего развития, в которой совпали и переход к рыночной экономике, и де-индустриализация, изначально располагала намного меньшим периодом для адаптации своей пенсионной системы к новым вызовам и рискам. Непоследовательность в проведении реформ рискует сделать Россию заложницей упущенного «окна возможностей». Это, конечно, не отрицает возможности реформ в будущем, но означает, что проводить их будет труднее.