Как показали события последних недель, положение с управлением пожарами в лесах резко ухудшилось, что произошло в результате продавленного силой в 2003–2006 гг. нового Лесного кодекса. Когда в октябре 2006 г. проект Лесного кодекса выносился на второе слушание, никто не сравнивал этот текст с одобренным на первых слушаниях, никто не смотрел, были ли внесены поправки, которые обещали после первого слушания. Была выброшена на свалку огромная работа согласительной комиссии, которая проанализировала более 1500 поправок губернаторов, законодательных собраний, крупного лесного бизнеса, экологов, представителей науки. Сейчас мы вынуждены возвратиться к тому, о чем говорили начиная с 2003 г.
Россия – не Корея и не Швеция
Идеология действующего Лесного кодекса очень проста – все лесохозяйственные и противопожарные функции переложить на арендаторов лесных земель. Но она может работать только на 15% лесных земель России – там, где есть потенциально экономически сильные арендаторы – промышленные лесопользователи. Это, например, группа «Илим», «Титан», «Инвестлеспром» – т. е. несколько областей Северо-Запада России (от Вологды, Карелии и Вятки до Архангельска и Республики Коми), несколько регионов в Средней Сибири (Иркутская область) и юг Дальнего Востока (Хабаровский край и Приморье). Но Россия не Корея и не Швеция. В нашей стране существует несколько разных моделей лесопользования. У нас нет и долгое время не будет потенциальных арендаторов, которые были бы заинтересованы брать в аренду с лесопромышленными целями те леса, которые несут в первую очередь экологическую, почвозащитную и рекреационную функции. Здесь мало что можно вырубать, а пользу они приносят всем жителям региона – и ответственность приходится нести за всё. Это леса вокруг и южнее Москвы, т. е. именно те территории, где сейчас в основном лес и горит. Также нет и долго не будет экономически успешных арендаторов во многих районах Восточной Сибири и Якутии – интенсивное долгосрочное лесопользование здесь экономически неэффективно. По этой же причине здесь также в последние годы горят огромные пространства, и никто этого просто не замечает.
В последние два года было достаточно влажно, и поэтому появившиеся проблемы эти два года удавалось скрывать. Но ситуация этого года показывает, что псевдолиберальная «грефовская» модель Лесного кодекса не работает. Главная причина лесных пожаров и того, что огонь перекинулся на дома в лесной местности, – в том, что никто не занимается охраной лесов после вступления в действие нового Лесного кодекса. Из 83 000 человек Гослесоохраны лесхозов было оставлено 680 человек лесных инспекторов в составе Росприроднадзора – примерно по восемь человек на субъект Федерации. Авиалесоохрана была также раздроблена по субъектам – вместо формирования, например, пяти укрупненных авиалесоотрядов в федеральных округах. Государство сняло с себя реальную ответственность на тех территориях, которые не входят в те самые 8–15% арендованных в лесопромышленных целях лесов.
Дискредитированная реформа
Реформирование системы российского лесоуправления фактически дискредитировало и само рациональное зерно либеральных реформ в отрасли. Никто, несмотря на честные вопросы многих губернаторов и вице-губернаторов, не собирался помогать регионам создавать нормативно-правовую базу реализации переданных полномочий, никто не создал систему оценки выполнения переданных в регионы функций, чтобы связать ее с размерами субвенций на выполнение переданных полномочий. Умудрились даже забыть создать механизм отзыва переданных полномочий, в случае если субъект Федерации (например, Приморский край) систематически не справляется с их исполнением. Никто не подумал о том, что более 80 000 уволенных бывших работников лесхозов будут вынуждены вместо охраны лесов заняться незаконными рубками леса.
Фактически Минприроды и Рослесхозу во многом была даже выгодна дискредитация передачи полномочий регионам – появлялся шанс «отбить» их обратно. Вопрос, почему, например, аппарат полпредов президента не взял на себя «горизонтальный» обмен опытом создания нормативно-правовой базы регионального лесоуправления и его практики, остается без ответа. Вероятный ответ один: всем было наплевать и на лес, и на его экологические функции, и на все-все остальное – кроме специально вставлявшихся сверху лазеек для разграбления наиболее дорогих земель зеленых поясов крупных городов (именно так подбирались отмычки к Химкинскому лесу) и получения откатов от крупных арендаторов.
Безусловно, управление лесами и распределение экономических доходов должно было быть передано в регионы. Любой, даже сверху назначенный губернатор, проходя через сито утверждений заксобраниями, чувствует больше ответственности перед населением региона, чем чиновник в Москве, не отвечающий ни за что и ни перед кем, кроме своего начальника и еще своего кармана. Но тем не менее есть функции, которые регионы не могут или пока еще не умеют выполнять. Никто не организует взаимодействие и взаимообучение регионов по борьбе с пожарами, а огонь, увы, не знает административных границ.
Нельзя в стране, которая занимает восьмую часть суши всей планеты, бороться с пожарами только на уровне субъекта Федерации, это даже экономически неэффективно. В стране такого масштаба мониторинг пожаров должен осуществляться из космоса, т. е. на национальном уровне (см. предыдущую статью «Глядя из космоса», вышедшую в номере от 6.08.2010), а не с противопожарных вышек докосмической эпохи, т. е. из регионов. Если оставили Рослесхоз, то надо было оставить ему авиалесоохрану. МЧС только тушит, не занимаясь профилактикой и мониторингом, а Рослесхоз не имеет ничего, кроме права докладывать (или не докладывать) об увеличении площади пожаров. МЧС отвечает за пожарную безопасность жилых зданий и производства, но, как оказалось, переход от лесных пожаров к пожарам в населенных пунктах происходит мгновенно. Единственное оперативное средство пожаротушения – авиация, но она в борьбе с низовыми и торфяными пожарами малоэффективна, что было хорошо известно еще после 2002 г.
Обводнять торфяники или вырубать леса
В большинстве регионов, где наибольшее число пожаров и задымлений, как в Московской области, горят осушенные в последние десятилетия советской власти торфяники. Когда было принято решение забросить использование торфа как топлива для ГРЭС и использовать олиготрофные торфяники для увеличения площади сельхозземель и раздачи их под садовые участки, никто не думал об экономической эффективности и экологических последствиях этих действий.
Когда случились последние сильные пожары – в 2002 г., – стало понятно, что единственный путь предотвращения пожаров в будущем – это заново заболотить наиболее часто горящие районы Московской области. Характерно, что в тех районах, где экологам разрешили провести обводнение самостоятельно и в кооперации с лесным и охотничьим хозяйством, например в Талдомском районе, после 2002 г. больших пожаров больше не было и сейчас нет. Для решения проблемы пожаров нужно не столько МЧС с бульдозерами и танками, сколько цивилизованная экологическая политика. Тогда бы не было созданной из-за невнимания к экологии рукотворной природной бомбы.
Примером планомерного подхода к обводнению выработанных и осушенных торфяников может служить проект в национальном парке «Мещёра» (Владимирская область), реализованный по инициативе и начальной поддержке российской программы Wetlands International, начатый сразу после пожаров 2002 г. После восьми лет совместной планомерной работы общественных организаций, администрации национального парка, научных учреждений, муниципальных властей и администрации субъектов Федерации, федеральных министерств, включающей пространственный план, гидротехнический проект, план мониторинга, работу с населением и «бульдозерную» фазу, было обводнено 2000 га выработанных торфяников, на что в течение восьми лет было потрачено около 40 млн руб. Горимость резко упала, уровень сознательности населения и властей резко возрос. Это показывает, что неожиданное «освоение» за относительно короткий срок 22 млрд руб. не является обязательным условием для достижения эффективного и положительного результата по обводнению торфяников.
Уроки пожаров
Фактическое уничтожение федеральной лесной службы является одной из основных причин сегодняшних проблем. После 2006 г. с пожарами системно толком никто не боролся, пока совсем не припекло.
Пожары не знают административных границ и барьеров разграничения ответственности между ведомствами. Ни одно ведомство сегодня не контролирует ситуацию в лесах. На практике МЧС не отвечает за пожары дальше 5 км от населенных пунктов и экономически важных объектов. Техника и оборудование МЧС неэффективны для тушения пожаров на природных территориях, а у персонала МЧС нет опыта такой работы.
Обвинения властей Московской области в отсутствии помощи со стороны лесников замалчивают тот факт, что торфяные пожары в основном происходят на землях госзапаса, не входящих в лесной фонд.
Осушенные торфяники давно необходимо заново обводнить, как это было частично реализовано в основном общественниками и энтузиастами в Талдомском районе Московской области, национальном парке «Мещёра», на Камско-Бакалдинских болотах в Нижегородской области. После массовых пожаров 2002 г. правильные принятые решения просто замяли. Нужна специальная программа для европейского Нечерноземья, основанная на инвентаризации и пространственном плане и сделанная с привлечением лучших специалистов и неправительственных организаций.
Самые пожароопасные территории – это осушенные торфяники и монокультуры хвойных в староосвоенных районах с развитой дорожной сетью, т. е. антропогенные территории. В густонаселенных южных и центральных районах европейской России нужно уходить от хвойных (особенно сосновых) монокультур в лесном хозяйстве и сажать больше защитных лиственных полос и смешанных насаждений, имитирующих естественные леса. Рассуждения, что естественные старовозрастные леса пожароопасны, не получили подтверждения. Пока естественные леса горят меньше всего.
Необходимо разработать механизм возврата (отзыва) полномочий, если регион не справляется с ними, как это предусмотрено поручениями президента Медведева по итогам президиума Госсовета РФ 27 мая 2010 г. Число пожаров может быть одним из показателей эффективности использования переданных субъектам Российской Федерации полномочий, но не единственным показателем – потому что в регионах, таких как Приморье, лес не столько горит, сколько его там воруют.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) должно быть трансформировано в федеральную лесную службу, включающую в себя государственную лесную охрану и авиалесоохранные предприятия.
Перед кем ответственность
Владимир Путин осенью 2003 г. как-то пошутил, что ничего страшного в глобальном потеплении для нас нет – будем меньше шубы носить. Шубы мы, может быть, и меньше будем носить, но торфяники и леса будут гореть чаще.
Отсутствие адекватной ответственности власти перед людьми – гражданами, избирателями и собственниками – нельзя заменить установкой интернета и видеомонитора дома у премьера. Если власть планирует и дальше опираться на слои населения, лояльность которых обеспечивается в основном перераспределением нефтяной ренты, то можно по-прежнему не очень сильно заниматься обводнением торфяников и космическим мониторингом лесов от пожаров. Но тогда есть опасность, что спалят и Москву-матушку. А если учиться и извлекать уроки из трагедии пожаров 2010 г., то нужно помнить, что конкурентоспособная часть населения, способная отслеживать угрозу лесных пожаров по космоснимкам, будет использовать их и для защиты своего Химкинского леса.
Первая часть публикации, «Глядя из космоса», вышла в пятницу, 6.08.2010.