Сложные проблемы, как правило, не имеют простых решений, поскольку нельзя оптимизировать работу сложной системы по одному показателю. Если показателем работы милиции будет только общее число выявленных преступлений, то милиция начнет хватать как пьяных дебоширов всех, кто выходит из ресторана после двух рюмок коньяка.
То же произошло при реформировании системы лесопользования (и во многих других областях): было решено отказаться от конкурсов и перейти на систему аукционов для того, чтобы выявление победителей осуществлялось только по одному простому и наглядному показателю – размерам платежей в бюджет. Одновременно, для того чтобы якобы снизить «коррупционные риски», был произведен полный отказ от учета экологических показателей и социальных обязательств лесопользования. Одновременно с принятием сырого и требующего огромного количества доработок Лесного кодекса в федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» были внесены дополнения, запрещающие выставлять при осуществлении таких закупок какие-либо иные требования, кроме цены.
Задачи модернизации и диверсификации экономического развития страны делают очевидной необходимость создания системы некоррупционных рыночных механизмов обеспечения экологической и социальной ответственности товаров, которые должны быть конкурентоспособны на экологически чувствительных рынках развитых государств. Это же относится и к формирующемуся в крупных экономически успешных городах страны внутреннему экологически ответственному рынку. Очевидна необходимость создания системы предпочтений экологически ответственной и энергоэффективной продукции для того, чтобы лишить преимущества компании, сознательно демпингующие по цене за счет скупки, например, заведомо незаконно заготовленного леса и морских биологических ресурсов или за счет использования заведомо устаревших стандартов в области охраны окружающей среды и энергоэффективности. Данная задача решается двумя параллельными путями – формированием экологически чувствительных потребительских рынков и включением показателей экологической и социальной ответственности в параметры оценки при проведении закупок в общественных интересах (public procurement policies).
Государственные закупки составляли в 2008 г. на федеральном и региональном уровнях 26–28% годового бюджета без учета объема муниципальных закупок. Это крайне важный и привлекательный сегмент рынка, поэтому появление на нем равных для всех участников требований по экологической ответственности и показателей энергоэффективности способно послужить существенным катализатором экологизации экономического развития страны и инструментом обеспечения легальности поставок продукции природопользования.
Госзакупки как инструмент экологизации и модернизации экономики
Эффективным механизмом повышения экологической эффективности российской экономики может стать введение в законодательство о государственных закупках положений о приобретении товаров, соответствующих лучшим стандартам экологической ответственности, превышающим требования действующего законодательства, и устойчивости природопользования (в том числе легальности происхождения продукции природопользования), подтвержденных сертификатами добровольных международных или/и признаваемых ими сертификаций. Мировой опыт свидетельствует о том, что введение экологических требований в законодательство и политики о госзакупках обеспечивает снижение антропогенного воздействия на окружающую среду, противодействует обороту природных ресурсов нелегального происхождения, прежде всего древесины и морских биологических ресурсов. Практически все европейские страны, а также США, Канада, Япония, Новая Зеландия, Мексика и другие государства, причем не только развитые, но и развивающиеся страны устанавливают законодательные требования и условия подтверждения легальности происхождения товаров, изготовленных из древесины, поставляемых для государственных нужд. Евросоюз готовит законодательство, согласно которому все поставки древесины в страны ЕС должны соответствовать требованиям легальности. Новые требования законодательства США (Revised Lacey Act), принятые в 2008–2009 гг., направлены на исключение из оборота нелегально заготовленной древесины и древесины, заготовленной с нарушениями национального законодательства стран-экспортеров. Принятие Revised Lacey Act заставило деревоперерабатывающие компании Китая доказывать легальность происхождения древесины, закупаемой в России. В настоящее время до двух третей объема прямого и опосредованного экспорта лесоматериалов из России не соответствует объявленным новым требованиям.
В то же время российское законодательство не содержит действенных механизмов по обеспечению в ходе госзакупок экологически ответственных товаров легального происхождения из возобновляемых природных ресурсов, в частности древесины. Однако такое подтверждение производится в негосударственных (добровольных) системах экологических сертификаций, имеющих широкое распространение в мире, а в области лесопользования – и в Российской Федерации, когда легальность происхождения и устойчивость природопользования подтверждаются третьей, независимой стороной (внешним аудитором).
Добровольная лесная сертификация по схеме Лесного попечительского совета (FSC – Forest Stewardship Council) является основным способом подтверждения того, что закупаемая продукция лесопользования получена из легальных источников. Успех развития добровольной лесной сертификации по методу FSC в России является уникальным положительным примером развития мощного некоррупционного процесса экологизации одного из важных секторов экономики на принципах прозрачности и общественного участия. Его следует тщательно учесть и использовать при развитии других добровольных сертификаций (например, «зеленых стандартов» в домостроении). Это поможет избежать рисков превращения добровольных сертификаций в незаконный налог или коррупционный административный барьер.
В России первым положительным примером законодательного регулирования экологически ответственных госзакупок может служить федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности». Требования энергетической эффективности товаров, работ и услуг, которые поставляются для государственных или муниципальных нужд, закрепляются в нем как одна из мер государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Однако возможности предъявления других дополнительных экологических требований к участникам размещения заказа и товару в федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не предусмотрено. Это обстоятельство является существенной преградой для формирования конкурентных преимуществ экологически ответственных компаний перед компаниями, осознанно занимающимися скупкой нелегально заготовленной древесины и морепродуктов. Поставщики, имеющие на свои товары сертификаты добровольной сертификации, подтверждающие легальность происхождения, в частности древесины, и экологическую устойчивость лесопользования, находятся в неравных положениях с поставщиками, использующими продукцию природопользования нелегального происхождения, но более дешевую в ценовом отношении. Таким образом, складываются предпосылки для недобросовестной конкуренции в этом сегменте рынка. Недобросовестная конкуренция с «экологическими демперами» подрывает конкурентоспособность российских компаний на экологически чувствительных рынках развитых стран.
Включение в качестве одного из критериев на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд наличия сертификата добровольной сертификации, подтверждающего соответствие более высоким экологическим стандартам, чем обязательные требования законодательства, или легальности происхождения товаров, будет способствовать установлению более справедливых конкурентных условий для добросовестных поставщиков. Для обеспечения развития некоррупционных добровольных механизмов экологизации экономического развития необходимо внесение изменений в федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ о размещении заказов поправок, которые обеспечат возможность для включения равных и прозрачных критериев экологической и социальной ответственности при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Без таких законодательных изменений министерства и ведомства разных уровней, муниципальные органы, закупая для своих нужд товары из древесины, морепродуктов, других возобновляемых природных ресурсов, не могут быть уверены не только в том, что приобретают экологически «дружественные» и ответственные товары, но даже в том, что они не покупают заведомо ворованное, как, например, паркет и заготовки для домостроения из кавказской груши, каштана и других кавказских и дальневосточных твердолиственных пород деревьев и кедров. До тех пор пока в объявлениях о госзакупках таких товаров не будет требования подтверждения легальности их происхождения, никто не может гарантировать, что государственные организации не являются ведущими «скупщиками краденого».
Если ввести эти изменения, система проведения закупок станет чуть менее простой, но более цивилизованной и способствующей развитию принципиально новых и некоррупционных механизмов обеспечения экологической и социальной ответственности развития российской экономики. Кроме того, если мы хотим воспитывать ответственность и осознанность выборов, предпочтений и решений у граждан, то, очевидно, аналогичную степень ответственности должны демонстрировать и государственные учреждения.