Все по закону, но права граждан не защищены

Само по себе наличие дееспособной судебной системы не гарантирует верховенства права. Более того, авторитарные режимы успешно используют законы и суды для достижения стабильности. Судебные решения выглядят более легитимными в глазах граждан, чем административные акты правительства. Без гарантированной судебной защиты шансы привлечь иностранные инвестиции крайне малы. С появлением политической конкуренции правящая элита ищет в судебной системе защиту от произвола тех, кто может ее сменить в случае электорального проигрыша. Примерно такие соображения заставляли власти Испании времен Франко, Чили времен Пиночета, Бразилии времен Бранко, а также нынешнего Сингапура укреплять судебную власть с одновременным ослаблением ее независимости.

Достижения авторитарных элит на этом поприще принято обозначать понятием rule by law, что можно выразить по-русски как «правление с помощью закона» или жестче – «диктатура закона». Правление с помощью закона подразумевает использование судебной системы для легитимации политического господства и реализации интересов правящей группы.

В отличие от этого принцип rule of law, «верховенство права», предполагает равенство всех членов общества перед законами, а также то, что именно правовые механизмы, а не какие-либо другие средства являются основным способом защиты граждан – прежде всего от произвольных действий исполнительной власти. Для его реализации необходимо общественное устройство, предполагающее наличие сильного и независимого от власти правосудия, разделения властей, политической конкуренции и свободы доступа к информации (гласности).

Непременным условием rule by law, правления с помощью закона, является создание механизмов, обеспечивающих чувствительность судейского корпуса к интересам исполнительной власти. В Чили и Бразилии управляемость судей обеспечивалась созданием судебной бюрократии. Иерархическая организация, широкие полномочия председателей и процедуры аттестации предоставляют множество возможностей для увольнения судей. Институт пожизненного статуса там отсутствует. В Сингапуре лояльность судов обеспечивается системой ротации, при которой судьи назначаются временно и из числа членов специального юридического подразделения государственной службы. Зарплата судей верховного суда Сингапура определяется по личному усмотрению министра финансов. Будучи признанной лучшей в Азии в области коммерческого права, сингапурская судебная система тем не менее знаменита и большим количеством удовлетворенных исков о защите чести и достоинства со стороны исполнительной власти против журналистов или членов оппозиционных партий.

В России после 2000 г. дееспособность судебной системы возросла, а ее независимость снизилась. Под разговоры о судебной реформе и защите прав собственности в стране установилась типичная система rule by law со свойственным ей парадоксом: все по закону, но права граждан не защищены. Проведенные Институтом проблем правоприменения экспертные интервью показали, что в ее основе те же три механизма зависимости: бюрократическая власть председателей судов, сменяемость судей по воле исполнительной власти и материальная зависимость от последней. Но в российском случае к ним добавляется еще и советское наследие. Большая доля судей рекрутирована из рядов МВД и прокуратуры, поэтому ведомственные интересы частично транслируются и через остаточную корпоративную солидарность.

Тогда переход к верховенству права предполагает прежде всего демонтаж тех механизмов, которые ставят судей в зависимость от влияния, часто весьма завуалированного, со стороны исполнительной власти и групп интересов: это полномочия председателей судов, принципы набора и ротации судейского корпуса, а также низкая степень его профессиональной автономии.