Реформа системы госзакупок не уменьшила, а только увеличила коррупцию
По данным опросов предприятий-поставщиков, радикальная реформа системы госзакупок, запущенная в 2005–2006 гг., не привела к ограничению коррупции. До принятия закона о госзакупках об откатах по госзаказам говорили 34% фирм, спустя три года их стало почти 40%. Основной результат реформы, по оценкам руководителей предприятий, – усложнение процедуры оформления документов для участия в госзакупках.
В 2005–2006 гг. правительством была запущена масштабная реформа, направленная на борьбу с коррупцией. Эта реформа выражалась в радикальном изменении правил и процедур государственных закупок в рамках принятия закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», широко известного сегодня как 94-ФЗ.
Изменения в законодательстве о госзакупках имели объективные основания: рост объемов госзакупок в начале 2000-х (заметно опережавший темпы роста ВВП) сопровождался ростом коррупции в системе госзакупок. Об этом свидетельствовали сокращение среднего числа заявок на конкурсах по госзакупкам и рост доли госконтрактов, размещенных у единственного источника.
Принятие 94-ФЗ в 2005 г. стало реакцией на эти проблемы. В качестве главных целей закона были провозглашены борьба с коррупцией и расширение доступа к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. Главным средством достижения этой цели стала максимальная формализация процедур закупок и ориентация на отбор поставщиков по критерию минимальной цены предлагаемых ими товаров, работ или услуг. Разработчики 94-ФЗ считали, что такой подход ограничит для чиновников возможности влияния на отбор поставщиков и тем самым создаст барьеры для коррупции. При этом правила 94-ФЗ были распространены на все закупки бюджетных организаций (включая даже мелкие закупки объемом 100 000 руб.), а с весны 2009 г. идет разговор о распространении этих правил на закупки, проводимые госкомпаниями и субъектами естественных монополий.
Любое изменение правил регулирования всегда несет с собой издержки для экономических агентов. Госзаказчики при внедрении внешне простых базовых принципов 94-ФЗ в практику столкнулись с серьезными трудностями. За неполных четыре года в закон, задумывавшийся как простой и лаконичный документ, было внесено 11 пакетов (!) поправок, и по объему он вырос в 2,5 раза. Однако критические комментарии на этот счет со стороны госзаказчиков могут восприниматься как предвзятые – ведь именно те, кто организует и проводит закупки, традиционно подозреваются в коррупции.
В этом контексте интересно мнение поставщиков, которые страдают от коррупции в системе госзакупок и которым 94-ФЗ призван был помочь. ГУ-ВШЭ на большой репрезентативной выборке удалось получить такого рода оценки – в рамках обследования 1000 предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного в феврале – июне 2009 г. по заказу Минэкономразвития.
Анкета этого обследования включала вопросы о распространенности откатов в системе госзакупок, а также об участии фирм в поставках по госзаказам. Важно подчеркнуть, что аналогичные вопросы на такой же выборке в 1000 фирм впервые были заданы в 2005 г., что дало уникальную возможность сравнить ситуацию до и после радикального изменения законодательства. В обоих случаях вопросы задавались применительно к периоду, предшествовавшему обследованию, т. е. сравнивались 2004 и 2008 гг. В дополнение к этим мониторинговым вопросам в ходе обследования 2009 г. мы также попросили респондентов оценить общие последствия изменений в законодательстве о закупках.
Обследование ГУ-ВШЭ показало, что в обрабатывающей промышленности доля фирм, участвующих в поставках по госзаказам, с 2004 по 2008 г. увеличилась в полтора раза – с 28% до 41%. Эта тенденция, на наш взгляд, соответствует происходившему в эти же годы повышению роли государства в экономике.
Отвечая на вопрос «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или откаты?», в 2009 г. 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда» или «часто», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда. В 2005 г. аналогичные цифры составили 20% и 14%.
При рассмотрении только тех фирм, которые реально участвовали в поставках по госзаказам, все цифры несколько возрастают – за счет сокращения доли респондентов, затруднившихся с ответом. Однако общий результат не меняется: фирм, говорящих об откатах, стало больше. Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают откаты как массовое явление.
Что дал и чего не дал фирмам-поставщикам закон о госзакупках? Мы предложили респондентам выбрать любое число ответов из большого набора вариантов, включая расширение возможностей участия в госзакупках, большую конкуренцию и прозрачность в распределении госзаказов, усложнение процедур участия в торгах, повышение требований к поставщикам и т. д.
По выборке ГУ-ВШЭ в 2004 г. среди предприятий, работавших по госзаказам, доля малых фирм (до 250 работников) составляла 36%. В 2008 г. этот показатель вырос до 39%. Правда, одновременно уменьшились и средние размеры всех опрошенных фирм – с 603 работников в 2004 г. до 587 в 2008 г. Таким образом, нет оснований утверждать, что 94-ФЗ расширил доступ к госзакупкам для малого и среднего бизнеса.
Причина – в избыточной регламентации закупочных процедур. Так, при оценке последствий принятия этого закона фирмы, работавшие по госзаказам в 2008 г., в первую очередь говорили об усложнении процедур участия в госзакупках (34% респондентов). Следующие по популярности варианты ответа – повышение конкуренции на торгах (26%), рост общих издержек участия в конкурсах по госзакупкам (26%), повышение требований со стороны госзаказчиков (24%) и расширение возможностей демпинга со стороны недобросовестных поставщиков (23%). Лишь 12% респондентов заявили о повышении прозрачности госзакупок.
Почему, несмотря на титанические усилия, реформа госзакупок пока не привела к нужным результатам? По нашему мнению, одним из факторов стало упрощенное восприятие разработчиками 94-ФЗ ценовой конкуренции в качестве главного мотора развития экономики. Такое представление справедливо для простых однородных товаров – и 94-ФЗ действительно может обеспечивать экономию бюджетных средств при закупке строительного щебня или компьютеров стандартных массовых модификаций. Но на рынках технологически сложной и инновационной продукции решающую роль во всех странах играет иная конкуренция – по параметрам качества, квалификации, деловой репутации. Другой существенный фактор – концентрация внимания исключительно на процедурах размещения госзаказа в отрыве от планирования закупок, управления поставками по заключенным контрактам, оценки их конечных результатов.
Нужно трезво взглянуть на результаты реформы, выявить и проанализировать лучшую практику в организации закупок (включая анализ механизмов, работающих в корпоративном секторе). А затем внести поправки, упрощающие жизнь добросовестных поставщиков и заказчиков и позволяющие государству через госзакупки эффективно стимулировать спрос в экономике.