Некоммерческий сектор в России не может жить по мировым стандартам
Законодательство о некоммерческих организациях (НКО), с середины 1990-х находившееся на периферии общественного внимания, в последнее время стало предметом широких обсуждений. Дискуссия, вышедшая далеко за рамки третьего сектора (таково собирательное название НКО), началась в 2006 г. после появления законодательных новелл, существенно усложнивших регистрацию и отчетность НКО.
С одной стороны, опыт показал их нежизненность, с другой – дискуссия обнаружила много несовершенств в ранее сложившемся правовом регулировании сектора. В итоге возглавляемый Эллой Памфиловой совет при президенте выступил с предложением комплексно пересмотреть законодательство об НКО, и президент, поддержав инициативу совета, создал рабочую группу во главе с Владиславом Сурковым.
Уже весной группа подготовила поправки, вновь облегчающие регистрацию и отчетность НКО. А в течение лета были выработаны новые предложения, касающиеся, в частности, льгот для благотворительных организаций и жертвователей (см. «Ведомости» от 7.09.2009).
Правда, некоторые новые льготы выглядят само собой разумеющимися. Так, если НКО получила услугу безвозмездно, стоимость этой услуги не будет учитываться при исчислении налога на прибыль, а волонтеры не платят подоходный налог с оплаченной НКО стоимости проезда к месту работы. Более существенные льготы касаются пожертвований со стороны граждан, а также взносов в целевой капитал. Но в целом позицию рабочей группы характеризует большая осторожность. Во многих НКО ожидали гораздо большего. Например, им непонятно, почему должны платить налог на прибыль организации, даже не имеющие права свободно распределять доходы, превышающие расходы.
Рабочая группа не намерена останавливаться на достигнутом. Но теперь придется иметь дело с темами, по которым нет единства и у самих защитников НКО. Если говорить коротко – неизбежен конфликт между поддержкой сложившейся модели российской НКО и развитием сектора в соответствии с мировыми стандартами.
В 1990-е гг. российское законодательство об НКО строилось в логике «открытых дверей». Имея прямое отношение к его разработке, могу засвидетельствовать: главным тогда было облегчить роды третьего сектора в условиях, когда критически не хватало ресурсов для его становления и мало кто представлял, о чем, собственно, идет речь. Жесткие требования к НКО, соответствующие, например, американским стандартам, скорее всего, загубили бы сектор на корню. Предполагалось постепенно приближаться к подобным стандартам, синхронно повышая как требования, так и компенсирующие их льготы.
К тому же на первом этапе тон в российском некоммерческом секторе задавали организации, созданные зарубежными донорами, чем определялись их высокие корпоративные стандарты. Но рядом с такими организациями вырастали те, кого подобные стандарты не сдерживали. Как правило, создавались они ради благих целей и продолжают делать много полезного. Однако далеко не каждой российской НКО удавалось удерживать приемлемый баланс между реализацией своей миссии и зарабатыванием средств для собственных сотрудников.
Причина проста: типичную российскую НКО контролирует ее оплачиваемый менеджмент, что в большинстве западных стран немыслимо. У нас организацию обычно возглавляет ее основатель, иногда маленькая группа единомышленников. Часто эти люди настоящие энтузиасты. Казалось бы, они сами должны решать, как распределять усилия между реализацией миссии и добыванием средств.
Но сложилось так, что в формах НКО зарегистрированы многие консалтинговые фирмы, социологические агентства и другие коммерчески ориентированные организации. Их фактические владельцы, подобно владельцам семейных предприятий, формируют свой доход как разность между выручкой и необходимыми затратами. Статус НКО требует лишь, чтобы остаточный доход оформлялся не в качестве прибыли, а как зарплата лидера. Представим себе, что соответствие ныне действующему закону об НКО давало бы право на преимущества. Многие фирмы перерегистрировались бы в НКО, а те, кто этого не сделал, страдали бы от недобросовестной конкуренции.
Как эта проблема решается на Западе? Запрет на распределение прибыли обретает смысл лишь в сочетании с требованиями к корпоративному управлению. Суть дела в том, чтобы конечными распорядителями средств НКО, как и высшей инстанцией в управлении ею, оказались люди, не имеющие права участвовать в доходах организации. Этот принцип по-разному фиксируется в законодательстве разных стран.
Как правило, для регистрации НКО необходимо выполнить три условия. Во-первых, надо четко сформулировать ее миссию. Во-вторых – принять на себя обязательство, никогда не получая от организации дохода, отдавать ей собственные средства или добровольный труд. В-третьих, необходимо обязаться прямо или косвенно контролировать организацию. Таким образом, «персонификацией» НКО оказывается не оплачиваемый менеджер, а люди, с самого начала делом доказавшие, что для них организация – не источник ресурсов, а объект их затрат ради конкретной миссии.
Эти люди или их представители входят в совет организации (он может называться по-разному). В него также могут быть приглашены общественные деятели, известные приверженностью целям данной НКО. Совет полновластен, зато именно к его членам относится запрет на распределение прибыли. Совет, нанимая менеджмент НКО, оценивая и оплачивая его работу, разумеется, заботится о финансовом положении организации, но лишь как об условии реализации миссии. Ясно, что коммерческая фирма подобным образом существовать не может.
Вместе с тем не всякая НКО получает льготы. Общий принцип в законодательстве зарубежных стран выглядит следующим образом. Организация получает льготы, если ее миссия соответствует перечню приоритетов, закрепленному в законе. При этом возможно установление разных уровней общественной приоритетности направлений деятельности – и, соответственно, дифференциация льгот. Таким образом, льготы, предусмотренные для НКО, может получить лишь организация, выполняющая специальные требования к корпоративному управлению и преследующая приоритетные, с точки зрения общества, цели. В России эти требования к организациям применяются в отрыве друг от друга, и именно поэтому сами ниши чрезвычайно узки. Готовы ли мы к изменению ситуации?
За последние годы в нашей стране появился ряд крупных благотворительных фондов, работающих по строгим западным стандартам. Но основная часть российских НКО невелики по масштабам. По данным мониторинга, проводимого ГУ-ВШЭ, треть действующих НКО вообще не имеют наемных сотрудников, в каждой четвертой их насчитывается от одного до пяти, в каждой десятой – по 6–10 человек и т. д., а более 30 сотрудников только в 7% организаций. По оценке руководителей НКО, почти трем четвертям организаций не хватает средств для полноценного выполнения задач и лишь 3% НКО могут позволить себе создание финансовых резервов. Обременять их дополнительными требованиями – значит убить на корню.
Оставлять все так, как сложилось на заре становления третьего сектора, тоже нельзя. По данным мониторинга, лишь около половины населения полагает, что большинству российских НКО можно доверять. Между тем доверие – главный ресурс развития третьего сектора. Нарастить этот ресурс без ужесточения требований не удастся. Что важнее – бороться за комфортные условия для большинства организаций третьего сектора или пойти по пути приближения к общепринятым в мире стандартам? Выход, на мой взгляд, состоит в том, чтобы не стричь всех под одну гребенку. Актуально создание условий, которые побудили бы наиболее сильные НКО жить по стандартам мирового третьего сектора. Вопрос в том, чтобы на данном этапе не требовать этого от каждой НКО. Организация должна иметь выбор: остаться в своем нынешнем качестве или перейти в высшую лигу, для которой устанавливаются и жесткие требования, и весомые льготы.
Технически эту лигу можно ввести, пересмотрев состав предусмотренных законом форм НКО. Ныне он избыточен и не ориентирован на проведение дифференцированной политики. Можно поступить и по-другому, надстраивая существующие формы. Наконец, самый простой, но и наименее совершенный вариант – увязка льгот с рядом требований Налогового кодекса.
Как бы то ни было, оформление подхода особого труда не составит. Важно только, чтобы с появлением высшей лиги не была забыта низшая, т. е. большинство российских НКО, пока еще находящихся на полдороге к мировым стандартам. Чтобы быстрее встать на ноги, им нужны не столько налоговые льготы, сколько информационная и методическая поддержка, а также гранты, на конкурсной основе выдаваемые на конкретные дела.