Найти концы резолюции ПАСЕ

Резолюция Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) от 26 июня о безусловном признании полномочий российской делегации вместо шага к деэскалации конфликтов посредством диалога стала фактором их дальнейшего углубления. Национальные делегации Украины, трех стран Балтии, Польши, Грузии и Словакии заявили о своем принципиальном несогласии и готовности к совместному протесту. Содержание резолюции, равно как и история ее принятия, свидетельствуют о том, что европейские политики отдали предпочтение закулисным торгам перед следованием декларируемым принципам и процедурам.

В голосовании по резолюции приняли участие 193 парламентария из 40 стран. На первый взгляд, кворум есть. Право голоса имели 306 человек из 46 стран, не считая представителей России, по поводу возврата которых к работе на ассамблее голосование, собственно, и состоялось. Однако загадки ожидают пытающегося разобраться в происшедшем уже с первых шагов.

Невидимые чернила

Первая загадка касается проекта резолюции. Его готовил британский парламентарий сэр Роджер Гэйл. В сопроводительной записке докладчик критически оценил как агрессивные действия России в отношении Украины, так и ситуацию со свободами внутри России. Гэйл предлагал восстановить российскую делегацию в правах, но в ограниченном объеме. В частности, он советовал лишить российских представителей прав быть избранными в руководящие органы ПАСЕ, выступать докладчиками, участвовать в наблюдательных миссиях под эгидой ассамблеи и быть ее представителями в международных миссиях или организациях.

Проект резолюции изначально не содержал каких-либо упоминаний об ограничениях или условиях восстановления полномочий российской делегации, но его единогласно одобрили 25 июня на заседании комитета по мониторингу обязательств стран-участниц. Примечательно, что этот комитет тоже возглавляет Гэйл, а в его работе участвует 93 парламентария, среди которых 18 представителей Великобритании, по 12 представителей Украины и Польши, пять представителей Грузии, четыре – Литвы, по три – Латвии и Эстонии (всего 57, т. е. большинство). Представители этих стран, в том числе и сам Гэйл, на следующий день голосовали против резолюции.

Вторая загадка связана с обсуждением проекта резолюции, из которого исчезли упоминания об ограничениях, на пленарном заседании 26 июня. Было предложено в общей сложности 19 поправок, принята – только одна: призыв к сотрудничеству российских властей с международными организациями и миссиями по мониторингу ситуации. Причем эта, третья по счету, поправка принималась без использования электронной системы голосования, а потому «единогласно».

Все попытки добавить к резолюции четкие ограничения или условия провалились. Например, за предложение восстановить российскую делегацию в правах лишь временно, до осени, а на октябрьской сессии ПАСЕ обсудить выполнение Россией взятых ею на себя обязательств проголосовало только 69 парламентариев. Примечательно, что среди них были все национальные делегации, которые впоследствии пошли на публичный демарш, а также делегация Великобритании. Их не услышали даже в малом.

При обсуждении девятой поправки – о необходимости обязать Россию отменить правовые нормы в национальном законодательстве, позволяющие не исполнять решения ЕСПЧ, – голоса распределись практически поровну: 90 «за» и 91 «против». И в этом случае попытка обусловить возвращение не удалась.

При этом слово «мониторинг» с его производными оказалось среди наиболее часто встречающихся в тексте доклада Гэйла и самой резолюции – оно употребляется 21 раз! Другое часто встречающееся слово – «диалог» (14 раз). В качестве главного обоснования резолюции диалог упоминался как отличительная черта западноевропейской политической культуры. В тексте доклада и резолюции именно «диалог» чаще всего упоминался с такими словами, как «парламентская», «парламент», «решение» и «политический». Другие примечательные кластеры – «следовать», «правило» и «процедура», а также «нарушение», «международного», «закона», «аннексия», «осуждать» и «Российская Федерация». То есть резолюция формально призвана предотвратить нарушения международных законов, правил и процедур путем диалога. Только вот диалог даже в процессе ее принятия на практике не получился.

Переодевалка

Третья загадка поджидает того, кто захочет выявить факторы, объясняющие голосование представителей той или иной страны за резолюцию или против нее. С одной стороны, наблюдается некоторая преемственность между голосованием по резолюции и позицией, занятой правительствами европейских стран весной 2014 г., сразу после начала вооруженного конфликта между Россией и Украиной. Западноевропейские страны в 2014 г. были отнесены экспертами либо к «стервятникам», т. е. сторонникам жесткой позиции по отношению к России, либо к «голубям», выступавшим против санкций. Между результатами голосования и оценками 2014 г. есть умеренная и статистически значимая корреляция (r=0,614).

С другой стороны, действия западноевропейских политиков не всегда были последовательными. Некоторые страны, например Швеция и Дания, из «ястребов» превратились в нерешительных «воробьев». Их представители отдали свои голоса в равной мере за и против. Ирландия, в прошлом тоже «ястреб», стала «голубем» – три ее представителя из четырех проголосовали за резолюцию. Болгария, «голубь» в 2014 г., заняла теперь более умеренную позицию. Словакия, тоже в прошлом «голубь», и вовсе теперь вошла в группу «ястребов».

Не вносит ясности в картину и попытка регрессионного анализа. В 2014 г. позиция европейских стран была прагматичной: она диктовалась прежде всего такими экономическими факторами, как степень зависимости от поставок природного газа из России и объемы внешней торговли как с Россией, так и с другими европейскими странами. В 2019 г. экономические показатели оказались более слабым подспорьем. Из множества переменных влияние на результаты голосования по резолюции оказали только три: членство в группе восточноевропейских стран, соседствующих с Россией и Украиной, доля России в национальном экспорте и соотношение объемов торговли с Россией и Украиной.

Географически близкие к России и Украине страны – Польша, Грузия, страны Балтии – голосовали преимущественно против безусловного возвращения России в ПАСЕ. Страны, для которых Россия представляет значительный рынок сбыта (например, Финляндия), голосовали чаще за, чем против. Однако при этом сыграло роль и стремление избежать зависимости от слишком крупных игроков в торговле: чем существеннее доля торгового оборота страны – члена ПАСЕ с Россией превышает долю ее товарооборота с Украиной, тем относительно выше доля голосов против резолюции. В общем, и при своем интересе попытались остаться, но и от приверженности принципам свободного рынка не отказались.

О торговых интересах в России в резолюции, понятное дело, ничего не сказано. Хотя включенное в нее требование немедленно оплатить все членские взносы в бюджет Совета Европы подсказывает, что прагматические соображения сыграли не последнюю роль в голосовании и на этот раз.

Диалог глухих

По завершении квеста даже у тех, кто предложил отгадки на все три загадки, остается осадок недосказанности. Уверенности в правильности отгадок нет. Публично доступная информация оставляет больше вопросов, чем позволяет найти ответов. Для квеста это хорошо, но вот для образца демократии и либерализма – навряд ли.

По всей вероятности, и изменения в тексте резолюции, и особенности процедуры ее принятия отражают отнюдь не публичные, а сугубо кулуарные договоренности наиболее крупных игроков европейской политики с Россией. Представители Украины, на которую принятие резолюции повлияет больше, чем на кого-либо еще, видимо, были поставлены перед фактом. Не исключено, что были поставлены перед фактом и другие ключевые участники «диалога», в том числе и докладчик, столь ратовавший за него, но проголосовавший в итоге против резолюции.

В такой ситуации затруднительно выявить выигравшие стороны, за исключением сторонников тезиса о кризисе либерализма. Репутация сторон кулуарных договоренностей однозначно не улучшилась, не говоря уже о репутации самой ПАСЕ – органа, призванного быть образцом демократии и либерализма. Вместо того чтобы создать предпосылки для уважения принципов верховенства закона (слово «закон» в документах упоминается 27 раз, «обязательство» – 22, «процедура» – 19, «правило» – 17, «суд» – 16, «устав» – 11), ПАСЕ де-факто согласилась с приемлемостью прямо противоположной практики непубличных политических торгов.

Автор – ведущий научный сотрудник ЦЭМИ РАН, профессор университета «Мемориал», Канада