Столичные «вершки» и «корешки»

Решение о сносе пятиэтажек возбудило общественность, но почему-то рассматривается исключительно как действие столичных властей, хотя это заметное, но частное проявление системы принятия решений в России.

Она работает просто. Во-первых, придумывается яркая идея или красивый проект, привлекательные для населения, чаще всего это делается в ходе предвыборной кампании. С красивыми социальными проектами трудно спорить, они действительно нацелены на решение реальных проблем. Во-вторых, создается механизм исполнения по логике «вершки» и «корешки» – риски реализации перекладываются на кого-то другого (исполнителя или потребителя), а принявшие решение о красивом проекте всегда должны быть в выигрыше – политическом или финансовом. В-третьих, эти решения жестко продавливаются сверху и реализуются технократически: власти знают, как нам сделать лучше. Не учитываются всякие глупости вроде необходимости снижать институциональные барьеры, чтобы позитивные изменения были устойчивыми, оценивать объективные факторы и барьеры реализации и тем более налаживать реальную обратную связь, чтобы понимать реакцию тех, на кого эти решения воздействуют. В-четвертых, если обратная связь вдруг возникла и оказалась негативной, управленческие провалы заливаются деньгами.

До сих пор эта система работала, но потихоньку начинает сбоить: накапливается усталость общества и самой управленческой вертикали от продавливаемых коленом решений, да и заливать уже особо нечем.

Начнем с монетизации льгот, которая перекладывала издержки отмены льгот на городское население (сельское от монетизации выиграло) и на бюджеты регионов. Горожане вышли на улицы, проблему залили деньгами: расходы федерального бюджета на выплаты населению, по оценкам, выросли втрое от расчетных. Таких явных ошибок федеральная власть больше не повторяла.

При строительстве объектов сверхзатратной Олимпиады немалая часть издержек была переложена на крупный бизнес, потом «правильным» компаниям долги реструктурировали, а неправильные, т. е. более далекие от власти, разорились. Хотя немалую часть издержек в итоге понес федеральный бюджет, когда пришлось разбираться с огромными долгами ВЭБа. Издержки населения были локальными: переселение из мест строительства сопровождалось протестами, но пострадавших было немного, их крики не долетали до Москвы, а красивая идея Олимпиады сделала общество глухим.

Классическим проявлением политики «вершков» и «корешков» стало выполнение майских зарплатных указов президента. Основная тяжесть финансирования указов (70–80%) была возложена на бюджеты регионов и оказалась им не по силам в условиях начавшейся экономической стагнации, а потом и спада. Резко выросли дефицит консолидированных бюджетов регионов (642 млрд руб. в 2013 г.) и долг (2,6 трлн руб. на начало 2016 г., это треть от доходов бюджетов без учета трансфертов). Регионам пришлось в ускоренном порядке сокращать сеть школ и медицинских учреждений, особенно в сельской местности, чтобы выполнять жестко контролируемые указы. В результате интенсивной оптимизации расходы бюджетов регионов на образование в 2015 г. практически не росли, а расходы на здравоохранение в 2016 г. сократились на 1,4% (с учетом расходов территориальных фондов обязательного медстрахования). В итоге издержки были в значительной степени переложены на население. Но и федеральному бюджету пришлось в разы увеличивать бюджетные кредиты регионам, чтобы как-то стабилизировать ситуацию. Однако денег стало меньше, поэтому проблема огромного долга регионов не решена, а просто заморожена.

Решение о сносе пятиэтажек четко вписывается в этот контекст. Во-первых, это красивая и социально значимая идея, особенно перед выборами мэра. Во-вторых, помимо политического есть явный экономический выгодополучатель: в 2016 г. объем ввода жилья в Москве сократился на 14,2%, стройкомплекс закредитован, а его доходы сжались. В Москве строят не только частные девелоперы, но и организации, принадлежащие городским властям. Строителям решили помочь, и деньги на это есть. В 2016 г. доходы бюджета Москвы выросли на 188 млрд руб. (это примерно равно всему бюджету Ростовской области или Башкирии) и достигли 1,86 трлн руб., профицит бюджета столицы – 115 млрд руб. Несмотря на огромные доходы бюджета, власти столицы три года подряд (2013–2015 гг.) сокращали расходы на образование и здравоохранение, чтобы больше вкладывать в развитие инфраструктуры. А теперь будут вкладывать и в жилье, причем с более очевидным коммерческим эффектом. В решении о сносе есть и защитная цель – профицита бюджета столицы уже не будет, что поможет отбиваться от Минфина, упорно пытающегося «раскулачивать» богатые регионы: прошлогоднее решение о перераспределении 1 п. п. налога на прибыль в федеральный бюджет уменьшило доходы бюджета Москвы более чем на 30 млрд руб. В-третьих, мэрия действует технократически, продавливая свой вариант с максимальной защитой интересов городской власти и бизнеса. Об этом уже много писалось, но стоит напомнить: пренебрежение правом собственности, ограничение возможностей судебной защиты, «равнозначность» как принцип выделения нового жилья при переселении вместо равноценности, общая размытость правил принятия решений о переселении и предоставлении жилья, обеспечивающая власти явные преимущества.

Пожалуй, в столь явном виде уши властных и бизнес-интересов еще не торчали ни в одном из красивых проектов. И в этом основной риск для столичных властей – москвичи, как сказано в старом хорошем мультфильме, «отличаются умом и сообразительностью». Добавим: и повышенной способностью к низовой самоорганизации, когда дело касается жизненно важных интересов. Это не Сочи, сопротивление будет реальным и сильным. Вряд ли стоит рассчитывать, что издержки, как обычно, удастся переложить на население, – те самые 20–25% жителей пятиэтажек, не желающих переселяться по предложенным схемам. Придется сдавать назад и менять правила игры. Посмотрим, понимают ли это московские власти или же в привычном для российской системы управления стиле будут давить и дальше.

У программы сноса пятиэтажек есть не только столичный, но и общероссийский политический эффект. Жители других регионов стали еще острее воспринимать Москву как «зажравшуюся столицу». Огромные масштабы регионального неравенства признаются даже президентом, бесконечно обсуждаются и принимаются стратегии развития регионов, а воз и ныне там. Московская история с пятиэтажками – еще одно неприятное напоминание россиянам о том, что они двух сортов: жители богатой столицы и нищей провинции.

Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики

Полная версия статьи. Сокращенный газетный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)