Мнение конечных потребителей – жителей городов – должно быть определяющим в городском управлении. Однако существующие попытки учесть это мнение часто проваливаются. На муниципальные выборы горожане не ходят, институт общественных слушаний не работает. Как в этой ситуации узнать мнения и желания горожан? Возьмем самый распространенный способ, которым сегодня пользуются, чтобы выяснить, что волнует горожан, – массовый опрос. Первые места в рейтинге проблем, неизменно получающемся в результате таких опросов, займут ЖКХ, здравоохранение и образование. Можно предлагать жителям варианты ответов или давать им возможность обозначить проблемы самим – на результаты это не повлияет. Если использовать эту технологию, раз за разом будут всплывать одни и те же проблемы, которые волнуют всех людей на протяжении десятилетий вне зависимости от того, в каком городе или государстве они живут.
Другой способ узнать о том, что нужно горожанам, – ориентироваться на предложения, обычно высказываемые в форме жалоб (сломанные скамейки, неработающий светофор, давно требующие ремонта спортзал в школе или регистратура в местной поликлинике). Механизм жалоб, как правило, односторонний: жители городов формулируют то, что на профессиональном жаргоне муниципальных чиновников называется «хотелки». Если мэрия добросовестно относится к работе с населением и действительно всерьез рассматривает эти заявки, то выясняется, что одна часть проблем, затронутых в них, не относится к полномочиям муниципальной власти (например, учреждения здравоохранения), другая сформулирована слишком абстрактно, а оставшаяся в принципе нерешаема. Не говоря уже о том, что к механизму жалоб прибегает очень небольшая часть населения.
Однако, как показывает зарубежный и российский опыт, если дать возможность горожанам самим участвовать в принятии решений, они начинают формулировать волнующие их проблемы по-другому. Простой пример: если спросить у человека, как именно он хочет отремонтировать спортзал или благоустроить парк, и предложить ему непосредственно участвовать в подготовке этого проекта, то ему придется задуматься о вещах, о существовании которых он ранее и не подозревал: о бюджетном законодательстве и полномочиях муниципалитета, о водоотведении и освещении, о границах земельных участков – словом, придется учитывать все те реалии, с которыми обычно работают чиновники. Конечно, в этом случае горожанам и чиновникам придется работать вместе, и это займет определенное количество времени, часть которого уйдет на поиски решения, которое бы устраивало всех. Однако этот путь позволит чиновникам узнать, что действительно нужно горожанам, а горожанам – сформулировать свои пожелания так, чтобы их можно было выполнить.
Если этот путь пройден, житель, для которого город – это тоннель между домом и работой, превращается в горожанина, которому небезразлично, где он живет. А чиновник – в человека, который работает не с разными видами абстрактных категорий, отраженных в его отчетности, и с вышестоящим начальством, а с городом, в котором живут люди. В мировой практике такая форма управления, существующая уже более 30 лет, называется партиципаторным бюджетированием (от слова participation – участие). Впервые оно было использовано в Бразилии, сегодня практикуется в Латинской Америке, Европе, США и Китае. Методы управления могут быть различные: распределение части городского бюджета (бюджетирование) при непосредственном участии горожан, работа над городскими общественными пространствами (проектирование) и т. д. Например, в 2013 г. ньюйоркцы решали, где именно стоит поставить камеры видеонаблюдения, какой станции «скорой помощи» нужно обновить оборудование, какая школа больше всего нуждается в компьютерах и на какой улице лучше оборудовать спортивную площадку под открытым небом (а также как все это должно выглядеть, чтобы горожане были довольны).
В ходе проекта по партиципаторному бюджетированию, который Европейский университет в Санкт-Петербурге реализовал при поддержке Комитета гражданских инициатив совместно с мэриями Череповца (Вологодская обл.) и Соснового Бора (Ленинградская обл.), горожанам была предоставлена возможность распределить небольшую часть муниципального бюджета. Они не только определяли, на что в этом году следует потратить выделенные средства, но и сами выбирали места для спортивных площадок, разбирались, какие именно тренажеры должны там стоять, насколько они устойчивы к погодным воздействиям и вандализму, каковы преимущества того или иного покрытия в разное время года.
Смысл подобных проектов не в том, чтобы обеспечить крайнюю форму прямой демократии (хотя это большой шаг вперед для российских городов). В условиях, когда представительная демократия практически не работает, город представляет собой чрезвычайно сложное экономическое и социальное единство, а сообщества, его составляющие, требуют учета своих потребностей, партиципаторное управление – один из немногих способов, который позволяет понять, чего хотят сами горожане. То есть сделать управление городом эффективным. Если муниципальные власти хотят, чтобы жизнь в городе была удобной, комфортной и безопасной, они должны знать, что на самом деле нужно живущим в городе людям.
Авторы – научные сотрудники центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге