Почему арестован губернатор Сахалина

Арестован губернатор Сахалинской области Александр Хорошавин, которому предъявлены обвинения в коррупции и сомнительных госконтрактах. На первый взгляд этот арест можно считать стартом давно ожидаемой кампании по поиску козлов отпущения в быстро ухудшающейся экономической ситуации. Губернаторы были первыми на очереди – кто-то же должен нести ответственность, а регионалами жертвовать проще.

Есть и очевидный политический повод. Громкий арест чиновника высокого уровня – отличный способ переключить внимание прессы и общества с убийства Бориса Немцова, крайне негативного для имиджа власти, и показать, что государство активно борется с коррупцией и «казнокрадами», способно их найти и арестовать. Власть умеет создавать информационные поводы в нужное время.

Однако губернаторам не стоит пугаться – это пока не начало кампании поиска крайних. Это «разборки по понятиям» для отъема региональной нефтегазовой ренты. Федеральная сырьевая рента сжалась, настало время присмотреться к более мелким источникам. Судя по всему, инициатором расследования был полпред на Дальнем Востоке Юрий Трутнев, давно стремящийся усилить контроль над источниками сырьевой ренты. Ранее он требовал смены руководства «Алросы», чтобы поставить во главе компании своего кандидата. Поиск источников ренты неизбежно привел к Сахалину с его резко возросшими за последние три года нефтегазовыми доходами. Федеральный центр не мог их отобрать – мешали условия соглашений о разделе продукции (СРП), обеспечивающие региону высокий налог на прибыль от нефтегазовых компаний и выплаты больших роялти.

В 2013–2014 гг. Сахалин стал «бельмом на глазу» на фоне тяжелого состояния бюджетов подавляющего большинства российских регионов. Доходы консолидированного бюджета Сахалина за 2013–2014 гг. выросли на 63% (с 95 млрд до 155 млрд руб.), налог на прибыль – в 2,3 раза (с 37 млрд до 86 млрд руб.). Область купалась в деньгах и не могла их быстро потратить. В результате к концу ноября 2014 г. профицит бюджета Сахалина достиг 45 млрд руб. Это самый большой профицит среди регионов. Для сравнения: в Москве на конец ноября он составлял 39 млрд руб., в Московской области – 30 млрд, в Санкт-Петербурге – 28 млрд, в Тюменской области – 25 млрд, в нефтегазовых автономных округах – 20–21 млрд. Затем наступил декабрь, самый расходный месяц для регионов: им нужно отчитываться о повышении заработной платы бюджетникам, оплачивать госконтракты и т. д. Именно в декабре профицитность бюджетов съедается, весь вопрос – насколько. Москва по итогам года получила дефицит (-54 млрд руб.), за месяц было съедено 93 млрд руб., ушли также в минус Санкт-Петербург (-14,5 млрд) и Московская область (-2 млрд). Но им можно: губернаторы – политические тяжеловесы, близки к федеральной власти. Кроме того, в этих регионах огромное население, большие расходы бюджетов и их резкий рост в декабре можно как-то объяснить. Тюменская область разумно сохранила профицит (7 млрд руб.), как и ее автономные округа (2–7 млрд). Сахалинская осталась в значительном профиците (23 млрд руб.), но при всего полумиллионном населении двукратное сжатие профицита – ведь рента огромная – говорит о масштабных расходах. Насколько эти расходы правомочны – судить прокуратуре и Счетной палате, но такое поведение типично для всех богатых регионов, да и не только богатых, – а под раздачу попал только губернатор Сахалина.

Почему? Первая проблема Хорошавина – отсутствие политической «крыши». Он выходец из старой «Роснефти» 1990-х (задолго до сечинских времен), по инерции переназначался, был абсолютно лояльным и адекватным губернатором, но в России лояльности и адекватности мало, нужно иметь поддержку того или иного клана, особенно если быстро разбогател и сидишь на больших деньгах. Вторая и более важная проблема – губернатор Сахалина вовремя не понял, что делиться надо! Это неписаное правило «жизни по понятиям» вынужден был учитывать бывший губернатор Ханты-Мансийского АО Александр Филипенко, также не обладавший особой федеральной поддержкой. В начале 2000-х округ имел огромный бюджет благодаря еще не изъятой нефтяной ренте. Его постоянно хотели укрупнить и слить с Тюменской областью. Пришлось делиться. Сначала был подписан договор с Тюменской областью, по которому округ пять лет перечислял на юг немалые средства. Затем уничтожаемый в середине 2000-х ЮКОС выплатил более 140 млрд руб. доначисленных налогов в бюджет Ханты-Мансийского округа – это были огромные деньги по тем временам, и они были немедленно перечислены в федеральный бюджет как отрицательный трансферт (безвозмездная помощь автономного округа федеральному бюджету). Это примеры легальных форм перераспределения ренты за пределы своего региона, обязательные в российской политике для губернаторов богатых регионов, не имеющих «близости к телу». Власти Сахалина таких путей не имели или не нашли. И поплатились.

За исключением Сахалина с его соглашениями о разделе продукции, в России почти не осталось нефтегазовой ренты на региональном уровне. У Ненецкого АО, который делиться не хотел, ренту в виде налога на прибыль отобрали в 2000-х через изменения федерального законодательства, война сопровождалась чехардой губернаторов и даже посадкой одного из них. Остался только Татарстан («Татнефть» – единственная в России региональная нефтяная компания, и она платит налог на прибыль в региональный бюджет) и Тюменская область, получающая часть нефтегазовых доходов в виде налога на прибыль по соглашениям с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО. В самих округах и прибыль уже не та, и стабильность этого источника относительна, особенно для Ямала: «Газпром» все больше выводит прибыль из ЯНАО, в 2011–2014 гг. округу пришлось выбивать дополнительные трансферты из федерального бюджета.

Еще один вопрос – как используется рента. Власти Тюменской области ведут грамотную политику, используя рентные доходы бюджета для развития: стимулируется приток инвесторов, как грибы растут новые промышленные объекты, строятся дороги. В области самый большой в России объем ввода жилья в расчете на одного жителя, хотя почти наполовину это также использование ренты – финансирование из бюджетов автономных округов программ жилищного строительства для переселения жителей Севера. Активную политику развития проводит и Татарстан, получающий две ренты. Первая – нефтяная, вторая – административная, республика получает немалые средства из федерального бюджета на самые разные цели – от тысячелетия Казани и Универсиады до Иннополиса. Когда демонстрируются впечатляющие результаты развития, ренту изъять труднее, да и желающих меньше. И это также урок для Сахалина, хотя с учетом дороговизны жизни на острове, слабой заселенности и неразвитой инфраструктуры, а также отсутствия возможностей по привлечению инвесторов в главный ресурс – нефть и газ (все решения принимаются на федеральном уровне) добиться успехов намного сложнее, да и времени нужно больше.

Если проблемы Хорошавина – следствие передела нефтяной ренты, то выходит, что к подавляющему большинству губернаторов они не имеют отношения? К сожалению, имеют. При усыхающей ренте драка за каждый ее кусок становится ожесточеннее. А такие «куски» есть и в ряде других регионов.

И в целом правила игры меняются. До кризиса губернатор мог спать спокойно, если обеспечивал три условия: политическое спокойствие в регионе, нужные результаты выборов и выполнение зарплатных указов президента. В кризис спокойствия будет все меньше, риски губернаторов как козлов отпущения растут, до выборов далеко, а зарплатные указы фактически похоронены. Неопределенность правил игры в отношениях с центром нарастает. При этом проблема дефицита бюджетов регионов и огромных долгов стала удушающей, губернаторы уже не могут молчать – без денег спокойствия в регионе точно не будет. Старт губернаторских посадок, хотя и по другому поводу, напоминает губернаторам, что даже в кризис нужно не качать права, а действовать «по понятиям».

Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики