Накануне пробуждения российского федерализма

Пробуждение почти, казалось, усопшего российского федерализма (недавно к нему призывал один из патриархов российской политики - Евгений Примаков) может стать естественной реакцией авторитарного режима на собственное прогрессирующее бессилие. Прецеденты имеются: именно так аргентинская военная хунта, ощутив в конце 1970-х стесненность в средствах, вдруг вспомнила, что под ее началом федеративное государство, и с необычайной энергией занялась децентрализацией, скидывая на плечи провинциальных властей нарастающий ком социальных обязательств.

Итогом таких упражнений обычно становится укрепление политической субъектности регионов в их диалоге с федеральным центром: контролируемая децентрализация постепенно перерастает в пробуждение федеративных начал. Демократический транзит в Аргентине и Бразилии, двух федерациях, руководимых в свое время диктатурами, показал, как это бывает. Начавшееся, по всей видимости, сплющивание кремлевского «ресурсного империализма» с его вертикальными схемами и игнорированием федеративной природы российского государства может подвести нас к реанимации федералистских разделов Конституции 1993 г. Давно впавший в спячку отечественный федерализм тоже начнет просыпаться. Что принесет нам его пробуждение?

По-видимому, ничего хорошего. Реактивация федеративной модели состоится в условиях, отличающихся отсутствием политической конкуренции, независимого суда, свободной прессы, дееспособного гражданского общества. «Чего у нас только нет». В процедуру внезапно открывшегося федеративного торга, а федерация по своей природе есть бесконечный торг, будут втянуты политики, не обладающие навыками демократической состязательности. Назначенцы, которые никогда и никуда не избирались, неважно представляют себе, что такое демократическая легитимность, подотчетность власти населению, гласность политического процесса. Внезапно и помимо своей воли попав в ситуацию, когда с надломившейся кремлевской вертикалью можно и нужно будет спорить, они неизбежно подойдут к ведению торга как к бюрократическому, элитарному, закрытому действу, не отягощенному общественным участием.

Политическому деятелю с сознанием наемного служащего, привыкшему в управлении регионом ориентироваться на электорат, состоящий исключительно из кремлевского начальства, общество только мешает. А значит, с началом новой перестройки место демонтируемой иерархической системы займет не подлинный федерализм, опирающийся на свободное волеизъявление активных граждан и ответственное поведение элит, а его неказистое и даже общественно опасное подобие. Это будет второе издание «исполнительного федерализма» ельцинского типа, который до прихода Путина позволял элитным группировкам вести торг по ключевым вопросам государственной жизни, не обращая внимания на конституционные нормы, отодвигая на задний план представительные органы власти и избегая контроля со стороны гражданского общества.

Опция межэлитного торга, внезапно открывшись, будет сразу использована местными политическими кланами и группировками для завоевания новых преимуществ и выгод, но традиционно инструментальный и подчиненный характер регионального лидерства в России скажется на этой процедуре самым негативным образом. Прежде всего, это будет торг без устоявшихся правил и рамок, потому что люди, привыкшие быть подчиненными и вдруг осознавшие, что «начальство ушло», а руки отныне развязаны, просто не смогут разговаривать с федеральным центром как-то иначе: ущербность легитимации отнюдь не укрепляет чувство ответственности. Но для федеративного союза нет ничего более опасного. Недостаточная институционализация торга, т. е. отсутствие четких правил того, что и как можно обсуждать, превращает его в дебаты без берегов, в ходе которых теоретически под сомнение может быть поставлен любой аспект федеративного дизайна - вплоть до целесообразности самого сохранения союза.

Важно и то, что грядущая реанимация федерализма будет происходить в отсутствие стабильной и прочной партийной системы. Политическое «размораживание» обернется неминуемым разложением прежней правящей верхушки и общественной дискредитацией партийных структур, представляющих и обслуживающих ее интересы сегодня. В партийном строительстве воцарится хаос, типичный для перехода от социальной спячки к бодрствованию, а ключевые политические игроки довольно долго не будут ощущать на себе дисциплинирующего воздействия устоявшихся партий. Партийное поле быстро, хотя и ненадолго, опустеет: одни структуры будут удалены с него за неприличную преданность уходящему авторитарному режиму, а другие - за многолетнее и тщедушное неумение этот режим подправлять и сдерживать.

Смутная полоса нового партийного строительства станет временем, наиболее рискованным для самого существования Федерации, ибо в торге без правил сойдутся коалиции, жестко ориентированные на частный интерес и при этом почти лишенные стимулов принимать во внимание общее благо. Дело будет усугубляться сложностью этнического состава российского населения: поскольку вертикаль власти есть, по сути, система организованного подкупа национальных республик, сбои в ее функционировании повлекут за собой расползание всей патронажной ткани. Кремль, из-за ухудшения экономической ситуации не способный выполнять свои обязательства перед национальными элитами, фактически освободит их от былых уз лояльности, а иные центры поддержания государственного единства - в лице той же партийной сети, независимого суда, свободной прессы - не смогут противостоять центробежным тенденциям из-за своего зачаточного состояния или отсутствия.

Так заинтересована ли наша страна и ее граждане во втором пришествии федеративного образа правления? Упадок российской политической системы, продолжающийся более 10 лет и выразившийся в ее крайнем упрощении, делает нас явно неподготовленными к активации «спящих» положений Конституции РФ. Возобновление федеративного торга, эффективность которого теснейшим образом связана с прочностью демократии, в абсолютно недемократической среде может вызвать серьезные потрясения, последствия которых непредсказуемы. Но, разделяя эти предостережения, логично было бы предпринять и следующий шаг: предусмотреть изгнание федералистских принципов из отечественной Конституции, превращающее Россию в унитарное государство. Однако, как бы того ни хотелось отдельным политикам, возможности покончить со спящим, пока он не проснулся, у российской элиты сегодня нет.

Одна из главных причин этого состоит в том, что гипотетическое свертывание федерализма неминуемо обострило бы «национальный вопрос». В плане взаимоотношений этносов России в имперский период так и не удалось создать гомогенное государство-нацию, а в советский период - сформировать целостную общность гражданского типа. Это обстоятельство резко сокращает количество вариантов, имеющихся в распоряжении тех, кто желал бы реформировать административно-территориальное устройство, постоянно склоняя к одному и тому же решению: к сочетанию территориальных и национально-территориальных начал в организации политического пространства страны.

Державная риторика путинской эпохи ничуть не приблизила нацеленную на укрупнение субъектов реформу Федерации, на которую режим, несмотря на свои прежние обещания, оказался не в состоянии решиться и которая сегодня даже не обсуждается вслух. Это неудивительно: экономические выгоды объединения республик с русскими краями и областями будут многократно перекрыты его политическими издержками. И речь вовсе не о том, что нынешняя модель российского федерализма, накрепко сбивающая вместе этнос и территорию, безоговорочно оптимальна. Ей, конечно же, присуще множество недостатков. Но ее радикальное реформирование в технократическом, т. е. игнорирующем национальный компонент духе может оказаться еще более опасным, нежели сохранение прежнего несовершенства. Иными словами, российский федерализм нельзя отменить: его можно или терпеть, игнорируя на практике, или совершенствовать, добиваясь более внятной реализации его политического предназначения. Причем первый вариант делает страну заложницей неминуемого пробуждения дремлющих - до поры - федеративных институтов.

В отношении к федералистскому проекту проявляется патологическое отсутствие стратегического видения, которое отличает постсоветских руководителей России. Разумеется, эпоха первоначального накопления, которая, как представляется, еще толком и не закончилась, не способствует тому, чтобы мыслить столетиями. Но федерализм, реализуемый в этнически разнообразных и сложносоставных обществах, есть сложный проект, требующий постоянного попечения со стороны ответственного политического класса. И если вы не решаетесь покончить с ним навсегда - отсутствие подобной интенции, кстати, заслуживает всяческой похвалы, - то ждите обретения им второго дыхания. Ведь о федерализме в России скоро заговорят, причем не сквозь зубы, как это делалось в официальных документах последних лет, а в полный голос. И центральной власти не мешало бы подготовиться к этому, ибо, скорее всего, инициатором такого разговора выступит не она.