Интервью - Антон Силуанов, министр финансов

Впервые с 2000 г. правительство обсуждает серьезное повышение налоговой нагрузки на бизнес и население. С 2015 г. возможно введение налога с продаж, с 2016 г. - плоской шкалы при уплате страховых взносов в фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). После президентских выборов в 2018 г. могут вырасти ставки НДС и НДФЛ. И хотя решения о повышении налогов пока нет, оно, судя по всему, неизбежно - как следует из интервью министра финансов Антона Силуанова «Ведомостям», кардинально сокращать расходы правительство не готово.

- Когда экономика фактически на нуле, повышение налогов ей вредит еще больше. Почему тогда вы это предлагаете?

- Все страны, которые сталкиваются с бюджетными трудностями, идут по одним и тем же направлениям: сокращение расходов, увеличение доходных источников, в том числе за счет продажи имущества. У нас тоже сейчас нелегкие времена. Мы набрали высокие темпы роста расходов, в первую очередь за счет повышения зарплат бюджетников и оборонных расходов, которые прирастают ежегодно. Значительный объем средств направляется на обеспечение сбалансированности Пенсионного фонда (ПФР). Пенсионная реформа не завершена, объем субсидий и дотаций ПФР в 2015 г. составит около 3 трлн руб. при общем размере федерального бюджета в 15 трлн руб. Изначально мы задумывали выход пенсионной системы на самодостаточность, а она в нынешнем состоянии дефицитна. В этих условиях мы подготовили предложения по сокращению расходов, это самая главная задача: постоянное увеличение расходных обязательств не может продолжаться бесконечно, надо остановиться и начать работу по повышению эффективности бюджетных ассигнований.

Мы рассматриваем и второе направление - возможности увеличения доходов. Во-первых, увеличение сборов, в том числе за счет лучшего администрирования. У нас по НДС собираемость 94%, мы себе ставим задачу довести ее в предстоящую трехлетку до 98%. Во-вторых, предложено уравнять налогообложение доходов от дивидендов и зарплат. Повышение налога на дивиденды, кстати, не наша идея - она позаимствована у депутатов, которые говорят о справедливости налогообложения: почему бюджетники, низкооплачиваемые граждане платят налог с доходов 13%, а коммерсанты, которые основной доход получают с вложений в инвестиционные инструменты, - всего 9%? Предложен и ряд других налоговых новаций, повышающих сбалансированность бюджетной системы.

- В отношении взносов в ФОМС тоже уравнительная логика?

- Бюджет ФОМС сейчас сбалансирован, но его расходные обязательства быстро растут. Без принятия решений по наполнению фонда начиная с 2017 г. нынешних доходов для финансирования ФОМС уже не хватит, так как будет повышаться оплата труда медработников, будет расти качество, а следовательно, и стоимость медицинских услуг. Кстати, в законе о ФОМС есть запись, что этот фонд должен финансировать все свои обязательства в пределах поступающих доходов, т. е. быть самодостаточным. Это касается и фонда соцстрахования. Только для ПФР такого не предусмотрено. Поэтому какие есть альтернативы: либо сокращать объемы медуслуг, т. е. увеличивать очередь на их ожидание, либо искать допдоходы. Поэтому рассматривается возможность установления плоской шкалы для начисления страховых взносов в ФОМС. Сейчас этот взнос [5,1%] взимается с заработков до 624 000 руб. в год, потом [при превышении этого уровня накопительным итогом] - ноль. И получается, что с больших зарплат - свыше 624 000 руб. в год - отчисления не производятся.

- В ПФР с зарплат более 52 000 руб. в месяц работодатели уже платят дополнительные 10%, взносы в фонд соцстраха платятся с установленной базы, для ФОМС эта база расширяется на весь фонд оплаты труда полностью. Получается, что у каждого из трех страховых взносов будет своя судьба? Не собираетесь ли их унифицировать - например, взимать все три взноса со всех зарплат, как в ФОМС?

- Не собираемся. Мы хотим выполнять норму закона, согласно которой ФОМС должен быть самодостаточным. Никому, конечно, не хочется увеличивать налоговую нагрузку. Но, с другой стороны, мы предоставляем и налоговые послабления. Например, по Дальнему Востоку, для нефтянки вводятся преференции при реализации налогового маневра. В следующем году мы должны были иметь допдоходы от повышения экспортной пошлины на мазут, а их не будет. Модернизация нефтеперерабатывающих отраслей должна привести к тому, что из нефти должно вырабатываться больше бензина и меньше мазута, но этого не произошло, нефтяная отрасль не подготовилась. А куда девать мазут, если для внутреннего потребления столько не нужно, - направлять на экспорт. Пошлина при экспорте мазута сейчас 66% от экспортной пошлины на нефть, с 2015 г. должна быть 100%. Это значит, что при повышении экспортной пошлины на мазут предприятия, которые не модернизировались, становятся убыточными. Если бы больше выпускали бензина, [повышение пошлины на экспорт мазута] прошло бы незаметно, а поскольку объем экспорта мазута остается значительным, то налоговая нагрузка для предприятий нефтепереработки серьезно возрастает. Жизнь так устроена, что не все запланированное исполняется, поэтому где-то предоставляются дополнительные льготы, а где-то вынужденно повышается налоговая нагрузка.

- То есть, если бы не ситуация с нефтянкой, вы бы не предлагали повысить отчисления в ФОМС? Но это же разные бюджеты.

- Одно решение об отказе от принятого еще в 2011 г. повышения экспортной пошлины на мазут до 100% уменьшает доходы на 300 млрд руб. в 2015 г. Огромная сумма. Конечно, это разные бюджеты, но бюджетная система работает по принципу сообщающихся сосудов. Решение по ФОМС позволит высвободить ресурс для других расходов по здравоохранению, запланированных в федеральном бюджете.

- Если все так быстро меняется, в чем смысл начинать сейчас дискуссию о повышении НДФЛ, НДС с 2019 г.? Они могут быть повышены раньше?

- НДФЛ полностью идет в регионы, распределяясь между региональными и местными бюджетами. Мы видим, что ситуация с бюджетами регионов особенно острая. Регионы сегодня 38% своих расходов тратят на зарплату. Буквально 3-4 года назад это было на 10 процентных пунктов меньше. Соответственно, сокращаются инвестиционные расходы. Если сейчас не среагировать, дальше мы можем довести ситуацию до банкротства регионов, придется вводить временную администрацию, принимать экстренные антикризисные меры. Этого допускать нельзя.

- Признали бы, что обещания невыполнимы.

- Нельзя отказываться от принятых социально важных обязательств. Поэтому мы ищем возможность наполнить бюджеты регионов ресурсами. Рассматриваются разные предложения: от введения налога с продаж - это порядка 200 млрд руб. - до повышения на 1-2% ставки НДФЛ или введения прогрессивной шкалы. Пока это предложения, которые прорабатываются, но все равно нужно определяться до осени, с тем чтобы принять решения до конца года.

- Прогрессия может быть введена до 2018 г.?

- Нет, мы говорили, что до 2018 г. она вводиться не будет. Во всяком случае на сегодняшний момент окончательных решений по НДС и НДФЛ нет. Хотя, на мой взгляд, можно было бы подумать и об унификации ставки НДС. Есть целый ряд товаров, подпадающих под льготную ставку в 10%, в основном это продовольственные товары, при этом достаточно много лазеек для ухода от налогов, поскольку товарные группы, облагаемые по ставке 10 и 18%, пересекаются.

Кстати, о влиянии косвенных налогов на стоимость продукции... Когда мы отменили налог с продаж, производители и продавцы где-то на месяц снизили цены, а потом опять подняли. Цены на товары регулирует рынок. Если увеличиваются косвенные налоги, то может произойти следующее: во-первых, может быть повышена цена или сокращена маржа торговли - сегодня она колеблется от 5 до 25% от цены товара; во-вторых, торговые сети могут снизить свои издержки, тогда и маржа, и цены практически не изменятся. На конкурентном рынке тот, кто захочет в полном объеме включить [налог] в цену, может оказаться в худшем положении. Поэтому повышение цен при повышении косвенных налогов не будет заметным так, как, например, в годы неурожая в сельском хозяйстве.

- Вы просчитывали добавку к инфляции от введения налога с продаж?

- Не думаю, что больше 1%.

- Вы не считаете, что тем самым нивелируется часть эффекта от того же повышения зарплат бюджетникам? И что ваши обязательства оплатят работники рыночного сектора, где зарплаты почти не растут?

- Давайте посмотрим, насколько мы повысили зарплату и насколько растут цены. Индекс потребительских цен в этом году будет около 6%. А заработные платы вырастут более высокими темпами, например, по бюджетникам - на 15-20%. То есть в реальном выражении рост зарплат все равно будет высоким.

- Вы хотите сказать, что в таком случае цены могут расти и побыстрее?

- Я хочу сказать, что возможная добавка к цене при увеличении НДС или введении налога с продаж будет значительно ниже, чем рост зарплат. Не надо забывать и то обстоятельство, что у нас зарплаты вышли на такой уровень, что мы становимся неконкурентоспособными по сравнению с соседями. У Казахстана и Белоруссии меньше зарплаты и ниже налоговая нагрузка. Хорошо это или плохо? С одной стороны, хорошо, что наши люди имеют большие зарплаты, могут больше тратить, делать накопления, что тоже стимулирует рост экономики, и, самое главное, что наш уровень жизни выше, чем у соседей, - собственно, это одна из основных задач государства. С другой - важно, чтобы одновременно с зарплатами росла производительность труда. Если производительность растет медленнее, чем зарплата, то мы проигрываем в конкуренции другим странам, в том числе за инвестиции.

- Резюмируя, можно сказать, что время простых и низких налогов в России прошло?

- Время простых решений по бюджету прошло, это точно. Об этом мы и раньше говорили. Принимая значительные расходные обязательства в виде программы вооружений, увеличения пенсионных выплат, мы вынуждены будем принимать непростые и непопулярные решения. Сейчас это время пришло. Когда мы рассматривали проект бюджета 2015-2017 гг. на правительстве, то обращали внимание, что в то время, когда принимались все эти затратные решения, у нас были совершенно другие прогнозы темпов роста [экономики] и поступлений в казну. Этих поступлений нет. А расходы-то приняли, и их надо финансировать.

- Со стороны кажется, что есть резервы. Пример не по федеральному, правда, бюджету, но вот в Москве на некоторых улицах каждый год меняют бордюрный камень, причем предыдущий в крошку измельчают, чтобы потом никто ничего не смог доказать.

- Вот я тоже обратил внимание... Посмотрите (Показывает снимок на телефоне.): в Подмосковье переезд через железную дорогу строится - это километр бетонного моста в одну сторону и километр в другую. Не переезд, а просто мегапроект какой-то. Проще было тоннель проложить. Если строить с таким размахом, никаких денег не хватит. К сожалению, нет мотивации у проектировщиков и заказчиков строить дешево.

- А реформа по повышению эффективности расходов - она, извините, реформа на бумаге. Вы каждую программу привязали к конкретным целям, но как вы их проверите - в каждой программе несколько десятков показателей?

- Немного не так. Показатели как раз можно проверить. Вопрос - как проверить, что на железнодорожный переезд нужна вот такая громадина, а не более простые и дешевые конструкции. Вот в этом вся проблема. В бюджетной стратегии мы предложили в 2016-2017 гг. сократить все расходы на 2% - все, потому что чем проще решение, тем оно понятнее и лучше реализуемо. А министерства уже сами должны решать, что строить, а от чего отказаться, рассматривать предложения, как лучше, как дешевле и проще достичь результата госпрограмм.

Но одно дело - слова, вот вроде правильно мы все говорим, а другое - принимать уже конкретные управленческие решения. К сожалению, второе очень тяжело дается - сразу возражают, что ресурсов нет, наоборот, есть дополнительные потребности и нельзя ни от чего отказаться. Вот такая практика сложилась. Ее надо менять. Мы подошли к той черте, где дополнительных возможностей государства по наращиванию расходов уже нет.

- Третий путь еще есть - вы назвали вначале: госдолг. Минэкономразвития, например, считает, что, даже если его удвоить до 20% ВВП, разница с текущим уровнем будет незаметна, настолько это мизерная по нынешним меркам величина. Почему у нас табу на рост госдолга?

- Мы анализировали и эту возможность, так как были предложения увеличить долг - кстати, он сейчас 11% ВВП, а при бюджете, который мы спланировали, к 2017 г. будет 15% ВВП, и это достаточно большое увеличение.

Но давайте вернемся к расходам, ведь вопрос увеличения госдолга - это вопрос поиска дополнительных источников. Позиция Минфина простая и жесткая: расходы надо ограничить, с тем чтобы снизить зависимость от конъюнктурных доходов, которых в бюджете более половины. Дело даже не в бюджетном правиле [ограничивающем размер дефицита] - смысл ограничения расходов заключается в том, что мы, как страна, зависящая от нефти и газа, не должны подвергать себя риску внешних воздействий. Цена на нефть не от нас зависит, это фактор, который складывается под влиянием множества причин. У нас доходы на 52% формируются из нефти и газа, и снижение цены на $1/барр. - это минус 70 млрд руб. Снижение на $10/барр. - соответственно до 700 млрд руб. выпало. А что такое $10/барр.? Вот сейчас $105, будет $95 - реальная тоже, казалось бы, сегодня цена. А такую значительную сумму как корова языком слизнула. Только за последние две недели мы по нефтяным ценам $6 потеряли на фоне событий в Ираке и Ливии. Мы должны иметь какие-то резервы? Должны. Однако почти все нефтегазовые доходы даже при такой хорошей конъюнктуре мы съедаем на расходы. А если ситуация изменится и их не будет?

В этом году сверх плана получим 950 млрд руб. нефтегазовых доходов, но в резервный фонд направим около 200 млрд руб., потому что все остальное пошло на компенсацию недополученных доходов. Мы планировали более высокие темпы роста, более высокие ненефтегазовые доходы, более высокие поступления от приватизации. Плюс наложились внешние факторы, и мы не вышли на внешний рынок заимствований, сократились возможности на внутреннем финансовом рынке.

Нам нельзя допускать понижения инвестиционного рейтинга, иначе иностранные инвесторы уйдут из России , перестанут вкладываться в наши бумаги, а доля иностранцев в ОФЗ - 22%. Поэтому наращивать расходы - это путь в никуда с непредсказуемыми экономическими и финансовыми последствиями. Кстати, инвесторы признают наши достижения в бюджетной и денежно-кредитной политике, менять которые очень опасно.

- То есть мы и не копим, но и не занимаем?

- Мы достигли предела расходов, потому что уже практически не пополняем резервный фонд. В 2015 г. предусматриваем пополнение примерно на 430 млрд руб., но этого может и не произойти. Мы очень оптимистично посчитали в прогнозе темпы роста экономики, которые влияют на доходы бюджета. Курс [рубля] на уровне 37 руб./$ не кажется сегодня реалистичным. Когда считали прогноз, курс был ближе к 36 руб., сейчас - 34 руб. 1 руб. дает около 200 млрд руб. в ту или иную сторону. Так что эти 430 млрд руб., по сути, наша текущая страховка, чтобы в обычной, совсем не кризисной ситуации не залезать в резервный фонд.

- А какие риски в текущем проекте бюджета по доходам? То есть, если курс будет крепче на 1 руб., это минус 200 млрд руб., а еще?

- А если курс будет 35 руб., то минус 400 млрд руб. Если при пересчете прогноза повысится [прогноз цены на] нефть (сейчас - $100/барр.), тогда это немного нивелирует [курсовые потери]. Сохраняются риски по доходам от приватизации - около 150 млрд руб., риски по ненефтегазовым доходам (из-за высоких темпов роста экономики) - это 130 млрд руб., риски привлечения заимствований - около 560 млрд руб. А также налоговый маневр приведет еще к выпадению порядка 200 млрд руб. Всего 1,04 трлн руб., при том что наполнение [резервного фонда] предусмотрено на 432 млрд руб. И когда предлагается увеличить дефицит на 1% ВВП - пусть будет в следующем году не 0,4% ВВП, а 1,4%, - то этот 1% - это около 750 млрд руб., а где нам их взять? В этом году мы 450 млрд руб. с рынка с трудом привлечем, в следующем должны выйти на 1,1 трлн руб. [валовых заимствований]. Разница есть, правда? Если добавить к этому еще 750 млрд руб., это значит полностью изменить ситуацию на рынке: ставки взлетят - за такой объем с нас потребуют повышения стоимости, банки будут вкладываться в наши облигации и не будут вкладываться в экономику - зачем, если государство готово платить высокие проценты? Уже сейчас мы платим больше, чем Индонезия, ЮАР, близки по доходностям к Турции. А это страны с гораздо худшей макроэкономической картиной.

- А занять за рубежом?

- За рубежом? Хорошо. Вот мы заимствуем примерно $7 млрд. Могу напомнить, что два года назад спрос на российские еврооблигации был $20 млрд, мы закрыли книгу тогда на $7 млрд. Но если бы мы вышли с $14 млрд, это привело бы к тому, что наши спрэды повысились бы, стоимость заимствований на рынке увеличилась бы. Вряд ли спрос на наши бумаги будет как раньше, поэтому в вопросе заимствований нужно аккуратно выбирать стратегию, не допуская взлета доходности. Безусловно, мы будем мониторить ситуацию, с тем чтобы занимать только на приемлемых для нас условиях. Если будет возможность увеличить внешние заимствования, все равно это не решит проблему источников финансирования на 1% ВВП.

Поэтому хуже всего ошибиться в ожиданиях и потом брать деньги из резервного фонда. На это рассчитывать нельзя.

- А смысл бюджетного правила тогда в чем, если все равно тратим все нефтегазовые доходы, полученные по той цене, которая сложилась?

- Если бы у нас не было бюджетного правила, мы бы не имели ориентиров по объему расходов. Никаких тормозов: не хватило - давайте еще увеличим расходы. Смысл бюджетного правила в том, что оно задает пределы наших возможностей по расходам и дает рынку и бизнесу, который вкладывается в наш финансовый сектор и экономику, ориентиры бюджетных трат. Правила стали настолько мягкие, что назрела необходимость в их ужесточении. Это не шутка. Цена на нефть у нас считается исходя из средней за последние годы, а в последние годы она была $105, $108, $110. Вот и получается, что по бюджетному правилу базовая цена нефти для расчета доходов уже составляет почти $100/барр. Такой же она будет и фактически в ближайшие годы: пришли к тому, что есть. Конечно, сегодня кажется, что вряд ли цена опустится до $80-60, но ведь никто этого не знает. Поэтому, если правило и корректировать, оно должно учитывать фазы экономического цикла: в условиях сокращения темпов роста экономики мы могли бы иметь больше расходов, а в условиях ускорения роста можно расходы притормаживать. Сейчас мы имеем бюджетное правило, которое рассчитано на тренд снижения экономики. И достигли потолка [по расходам] в условиях снижения экономического роста: мы просто не можем больше тратить, иначе как залезая в резервы. Поэтому, как только тренд изменится и пойдет вверх, мы должны бюджет ужесточить.

Второй момент - нам необходимо обеспечить долгосрочную устойчивость расходов. Мы имеем серьезную долгосрочную бюджетную проблему: объем нефтегазовых доходов в процентах к ВВП будет постоянно снижаться. Здесь сыграют роль и более медленный рост добычи углеводородов относительно ВВП, и существенный рост издержек на новых месторождениях, что не позволит изымать в бюджет ту же, что и сейчас, долю выручки этого сектора. В такой ситуации вывод простой: либо мы сейчас больше накапливаем, либо нам придется сильнее повышать налоговую нагрузку в будущем.

- А каким образом менять правило?

- Самое простое - это изменение дефицита бюджета при планировании расходов в рамках бюджетных правил. Сейчас мы считаем бюджет по базовой цене нефти плюс 1% ВВП дефицита. Можно говорить, что в условиях роста экономики мы дефицит должны сокращать до нуля. Растет экономика - дефицит снижается.

- Есть уже какой-то консенсус, что нужно корректировать правило и это будет сделано?

- В этом году правило точно трогать не будем, но постоянно растет понимание, что текущая система, текущий уровень расходов неустойчив в долгосрочной перспективе. Но к этому вопросу можно подходить только комплексно - модифицировать бюджетное правило наряду с принятием других серьезных решений по устойчивости государственных финансов. Необходимо работать и над повышением пенсионного возраста, и над управлением так называемыми условными расходами, т. е. льготами и другими преференциями. По всем этим направлениям в министерстве уже ведется серьезная работа.

- По закону пониженная 30%-ная ставка страховых взносов действует до 2016 г., а в основных направлениях бюджетной политики она упоминается только применительно к 2015 г. Бюджет на 2016-2017 гг. посчитан по ставке 34%?

- Нет, тоже по 30% от фонда оплаты труда.

- Запланирован и возврат накопительных взносов с 2015 г., но эта тема, как утверждает социальный блок, не закрыта.

- По мнению экономического блока, деньги должны работать в экономике. У нас в этом году предприятия и банки недополучают инвестиции из-за [замораживания] накопительной части пенсии. Если создавать собственную базу для частных инвестиций, а не говорить только об увеличении бюджетного финансирования, то накопительная часть - это лучший источник. Кстати, помимо бюджета не забывайте, что у нас принято решение по инвестированию фонда национального благосостояния, эти деньги пойдут на инфраструктуру.

- Целесообразна ли, по мнению Минфина, полная налоговая амнистия для офшорных капиталов?

- Мы должны провести амнистию по тем доходам, которые могут возникнуть в случае перевода средств из офшорных юрисдикций в российскую. То есть при переводе денег не должно возникать дополнительное обложение прибыли. Вообще, мы не говорим о переводе всех ресурсов в российскую юрисдикцию. Если предприятие работает в офшоре, то, пожалуйста, пусть там остается, но платит здесь налоги по нашему законодательству. Нет такого мнения, что все офшоры должны закрыться и бизнес должен перевести деньги в Россию. Просто налоги должны платиться честно.