Горизонтальные преобразования: Создавать новое, не уничтожая старого

Стратегия горизонтальных преобразований - движение «сбоку», когда новые экспериментальные структуры создаются крупными игроками как противовес собственному консерватизму и инерции, - получила широкое распространение как в мире, так и в послевоенной советской экономике. Это модель двухсекторной экономики, в которой параллельно существуют два уклада, и правительство проводит стратегический курс на постепенное укрепление и консолидацию более динамичного из них, поощряя перетекание ресурсов в соответствующем направлении. Правительство не просто мирится с наличием альтернативного уклада, но и активно поддерживает его развитие. Однако эти идеи мало популярны сегодня в России.

Наиболее исторически значимым примером горизонтальной реформы является, конечно же, преобразование Китая в мировую сверхдержаву всего за одно поколение. Элита Китая, сознавая как фундаментальные институциональные проблемы своей экономики, так и свое нежелание решать их прямым лобовым путем (через либерализацию и приватизацию), пошла на стратегические пилотные проекты - инициировала развитие динамичных сегментов экономики в анклавах и эксклавах, где действовали другие «правила игры».

Параллельными путями

Хотя и в других масштабах, попытки реализации стратегии горизонтальных преобразований и связанной с ней двухсекторной экономики предпринимаются и у нас. Федеральное Министерство экономического развития предпринимает значительные усилия для поддержки инновационных некоммерческих организаций, региональных кластеров, технологических платформ в энергетике, медицине и других отраслях экономики. Логическим продолжением этих усилий могла бы стать инициатива по формированию Инновационно-медицинской зоны со своим особым, закрепленным соответствующим федеральным законом, правовым и регуляционным режимом.

В отличие от крупномасштабных реформ стратегия развития двухсекторной экономики менее требовательна, ибо она не нуждается в радикальной перестройке мотивации всего элитного слоя. Требуется лишь получение разрешения на эксперимент для ее отдельных представителей. Это, конечно, предполагает выдвижение на первый план ярких, нестандартных, а потому часто неудобных личностей (поскольку наш пример - здравоохранение, упомянем доктора Рошаля). Этих «живчиков-пассионариев», которым по плечу реализация масштабных нестандартных проектов, зачастую вопреки ограничениям системы, элите приходится терпеть в силу своих долгосрочных интересов и часто ради собственного выживания. Эта позиция не афишировалась, но регулярно соблюдалась в Советском Союзе. Речь идет не только о легендарных генеральных конструкторах ВПК, но и о, например, Фармане Салманове, направившем свою геологическую экспедицию на Самотлор вопреки прямым указаниям начальства, и о Святославе Федорове, создавшем в борьбе с системой, но в тоже время и вместе с ней, сеть центров «Микрохирургии глаза».

Эти советские примеры, как кажется, подтверждают, что создание и развитие новых организаций, которые были бы в состоянии оказывать услуги на мировом уровне качества, не есть вопрос выделения дополнительного финансирования. Речь идет о способности системы терпеть ради общей пользы личностные особенности отдельных неудобных личностей, таких, например, как Леонид Рошаль, которые способны запустить необходимые процессы развития. Вместо того чтобы дистанцироваться от таких лидеров, давайте попробуем их кооптировать, позволяя им строить новые организации и предоставлять больше услуг «норвежского» качества (о России, как «Норстане», см. первую часть статьи в номере от 11.04.2014). Давайте попробуем поддержать этих талантливых людей в реализации ими новых приоритетных проектов на экспериментальной основе, с минимумом административных ограничений. Можем ли мы найти для начала 10 таких лиц в области здравоохранения и образования и сделать стратегическую ставку на них? Такие инициативы могли бы стать настоящими национальными проектами для страны. Для России могло бы быть выгодно инвестировать в личную приверженность своему делу, имеющийся послужной список и деловую репутацию таких людей.

Нам кажется, что государственное инвестирование в новые российские организации, предоставляющие услуги мирового уровня качества, следовало бы начать со стимулирования создания в России партнерств (СП) с участием западных организаций с репутацией лидеров соответствующего рынка. Например, новые российские медицинские центры с западными стандартами лечения следовало бы создавать в партнерстве с западными медицинскими учреждениями, предоставив им соответствующие стимулы. Это бы создало важные демонстрационные эффекты для российской медицины.

Говорят, что в Германии сегодня работает по крайней мере четыре медицинских центра, для которых расширение услуг для русскоговорящих пациентов стало ключевой частью стратегии развития. Стоило бы рассмотреть вопрос о поощрении (субсидировании) таких центров к созданию дочерних структур в России, предпочтительно за пределами Москвы, в сотрудничестве с местными медицинскими организациями по своему выбору и при этом позволить им оставаться вне регулирования со стороны Министерства здравоохранения. (Последнее требование крайне важно.)

С экономической точки зрения эти новые партнерства с немецкими клиниками и американскими университетами имеет смысл субсидировать за счет государственных средств (распределяемых в качестве грантов на конкурсной основе) из-за потенциальных внешних эффектов (externalities): они окажут значительное положительное влияние на поведение и стимулы других игроков в этих секторах. Очень важно, однако, чтобы в таком проекте действительно участвовали ведущие зарубежные игроки, а не просто продавцы европейских университетских дипломов, которых и без всяких субсидий уже достаточно в Москве.

Таким образом, в основе предлагаемого подхода лежит довольно старая идея: конкурсы на предоставление грантов с целью поощрения входа на рынок новых иностранных участников и формирования ими новых партнерств с динамичными местными игроками. В идеале это должно облегчить выделение новых эффективных структур из среды традиционных российских организаций, ускорить внутреннюю динамику в соответствующих секторах. Идеальный результат первого этапа конкурсов - возникновение совместных предприятий, в которые с российской стороны входят относительно новые частные предприятия, а не старые государственные структуры. Но выбор победителей должен быть основан на прозрачной конкурсной процедуре.

Невозможные реформы

Реализация подобного подхода позволяет заложить основы нового уклада в соответствующих отраслях и сформировать условия, при которых этот уклад сможет начать расширяться на основе конкуренции, интересов потребителей и некотором объеме политической поддержки от просвещенного начальства. Пример такой позитивной динамики мы видим сегодня в реализации реформы школьного образования в США. Этот пример особенно отраден, поскольку много лет считалось, что провести школьную реформу в демократической стране невозможно в силу известного аргумента Манcура Олсона. Снизу серьезных импульсов для такой реформы нет, потому что никакую отдельную социальную группу она серьезно не интересует. Сверху реформу тоже продавить нельзя, потому что устоявшиеся интересы (бюрократия, профсоюзы) не позволяют в крупном государственном секторе ничего менять.

И тем не менее школьная реформа в Штатах идет в последние годы достаточно активно. В отдельных штатах были разрешены в порядке эксперимента чартерные школы, существование которых зависит от количества детей, в них учащихся, а значит, и качества предоставляемого ими образования. У родителей появляется выбор, все больше людей начинают искать те школы, которые экспериментируют и обеспечивают лучшее качество образования. Просвещенное начальство на местах вводит специальные механизмы мониторинга качества обучения в школах, сравнения результатов обучения и предоставления их родителям. Возникают возможности для увеличения числа учеников в более качественных школах и для соответствующего перераспределения государственных ресурсов в пользу таких школ. Так локальные эксперименты отдельных чудаков не затухают, а агрегируются и трансформируются в новые принципы управления школьными системами.

Два заключительных предостережения. Во-первых, горизонтальная реформа, хотя и является менее институционально требовательной, по-прежнему будет нуждаться в значительной политической поддержке и защите от некоторых частей отраслевых элит в бюджетном секторе, которые являются серьезной причиной отсутствия институциональных реформ в стране. Это те элитные группы, которые в течение последних двух десятилетий повторяют мантру: «Дайте нам больше бюджетных денег и оставьте нас в покое». Сюда входят многие руководители академических институтов, ведущих клиник, университетов и корпораций в ВПК. Не стоит ожидать большой поддержки реформ от этой социальной группы.

Во-вторых, мы должны честно признать, что то, что мы здесь предлагаем, будет заклеймено как использование государственных средств для инвестирования в производство элитных благ. Это тип политики, которую трудно поддерживать любому правительству, особенно в стране с сильными популистскими традициями. Но такого рода непопулярный шаг сегодня необходим, чтобы изменить долгосрочную социальную динамику, а средний класс быстро станет основным бенефициаром этих реформ. Услуги высокого качества в конечном счете глубоко демократический товар. Как показывает опыт организаций, возникших на основе обсуждаемых принципов, например Высшей школы экономики и клиники «Микрохирургия глаза», средний класс поставляет большинство их нынешних клиентов.

И все же в целом наш анализ российской реальности дает основания для осторожного оптимизма. Да, есть системная коррупция и неэффективный государственный аппарат. Но и в нем присутствует нетривиальное число влиятельных чиновников с мотивациями самореализации, отличающей их от остальной элиты. То есть российское государство и элиты принципиально неоднородны: в них присутствует не афиширующий себя динамический сегмент. Инициативы и проекты этого динамического сегмента помогают формированию другого экономического уклада, расширяющего альтернативы потребительского выбора.

По существу, в предлагаемой стратегии формирования «другого уклада» важны три самостоятельных шага. Первый - это создание новых организаций, которые становятся ролевыми моделями поведения для своего сектора, формируют новые потребительские стандарты для населения и сигнализируют элите о наличии альтернативных источников услуг высокого качества внутри страны. Второй - это их распространение, мультипликация и тиражирование, достижение пресловутой «критической массы». Третий - сближение двух институциональных траекторий развития, распространение новых отраслевых стандартов качества на все поле хозяйствования. Разумеется, такая трехходовка может оборваться после каждого хода: т. е. после первого хода (элементы которого мы наблюдаем в России) может не последовать второй, а после второго - третий, но с самого начала предлагаемый процесс создает свою собственную группу интересов, способных поддерживать новую динамику, защищать ее от наездов элитных групп, заинтересованных в сохранении статус-кво.

Первая часть статьи вышла в прошлую пятницу, 11.04.2014