Механизмы власти: Переход от количества к качеству

Сегодня Совет Федерации должен рассмотреть новую редакцию закона о выборах депутатов Госдумы. Главная новация (помимо давно объявленного возвращения смешанной модели выборов) - требование к партиям обладать завоеванной ранее электоральной поддержкой для приоритетного участия в выборах в национальный парламент. В перспективе аналогичный квалификационный принцип может быть распространен и на выборы в парламенты регионов. Осенью был принят «закон Клишаса», благодаря которому субъекты РФ получили больше возможностей настраивать избирательные системы на региональных и местных выборах в соответствии с общественным запросом на территориях.

Власть завершает поиск оптимальной формулы долгосрочного развития партийно-политической системы. И в ее основу ложатся принципы стимулирования качества политической конкуренции (конкуренция не числом партий, а умением привлечь и удержать симпатии избирателей) и электорального федерализма.

Правила парламентских выборов традиционно являются ядром политической системы, на них ориентируются все партии и политики. Потому важно, что итоговая конфигурация системы выборов в Госдуму предложена в середине электорального цикла - за два года до большой федеральной кампании. У всех политических сил остаются возможности выборов в 2014 и 2015 гг. (более двух десятков выборов в законодательные собрания регионов и множество кампаний в местные советы), чтобы завоевать кредит доверия избирателей или подтвердить ранее полученный мандат, ориентируясь на четкие правила игры.

Зачем нужна смешанная система

Ключевой элемент новой избирательной системы - возвращение выборов половины депутатского корпуса по одномандатным округам, чтобы каждый субъект РФ независимо от численности населения имел в парламенте своего представителя.

Как заметно по выборам последних лет, общественный запрос на появление новых лиц в поле публичной политики выражается в голосовании в первую очередь за личности, а не просто за голые партийные бренды.

Однако персональное представительство интересов избирателей и территорий становится результативным и позволяет влиять на принимаемые властью решения, только если имеет институциональное оформление. Несмотря на давние споры о кризисе традиционных партий на Западе, именно партии остаются институтом повседневного представительства интересов разных групп общества.

В этой ситуации равновесная смешанная модель, в которой 50% депутатов избирается по одномандатным округам, а другие 50% - по партийным спискам и партии и одномандатники (даже беспартийные и самовыдвиженцы) равным образом заинтересованы друг в друге, выглядит наиболее сбалансированной.

Для давно существующих партий, прежде всего для всех четырех парламентских сил, работа в округах станет естественным каналом обновления рядов по принципам «политической меритократии» - с выдвижением на первый план тех своих членов или кооптацией тех беспартийных кандидатов, которые заручились наибольшей поддержкой избирателей в конкурентных условиях.

Помимо прочего, это значит, что продолжится рост значимости результатов партийных праймериз, в том числе проводимых по открытым моделям - с участием всех избирателей. И здесь лидером из всех крупных партий объективно пока остается «Единая Россия».

Новый закон о выборах депутатов Госдумы удобен и новым партиям, способным выдвинуть сильных одномандатников в регионах, даже если у них нет известных и популярных федеральных кандидатов. Закон позволит партиям на свое усмотрение вовсе отказаться от выделения общефедеральной части списка, распределив кандидатов только по региональным группам: очевидно, что именно сильные одномандатники станут хедлайнерами региональных групп. Таких групп может быть всего 35, что тоже выгодно молодым партиям, которым пока непросто сформировать равноценную инфраструктуру и качество «политического предложения» сразу по 70-80 группам - т. е. одновременно во всех субъектах РФ.

К доверию - не числом, а умением

Качество конкуренции нельзя оценивать только по количественным показателям вроде числа зарегистрированных партий или кандидатов на выборах. Между увеличением числа партий в 10 раз за неполных два года и повышением уровня общественного доверия к ним нет линейной связи.

Судя по данным опросов (такие замеры регулярно проводит ВЦИОМ), институт партий в России устойчиво остается в группе аутсайдеров по уровню одобрения со стороны населения.

Да и на старте партийной реформы запрос общества на нее не был абсолютным. Если возвращение прямых выборов губернаторов и повышение открытости власти поддерживали свыше 70% россиян, то за упрощение регистрации партий и отмену подписей для кандидатов на выборах выступали 45%, а 33% опрошенных возражали против этих послаблений (опросы ВЦИОМ в январе 2012 г.). За два года также не появилось какой-либо новой партии, имеющей широкую общественную поддержку, но при этом не представленной в Госдуме.

В этих условиях введение на выборах в Госдуму квалификационных требований о наличии предварительной поддержки населения - необходимая мера для повышения значимости выборов и легитимности будущих легислатур в глазах общества. Маркером поддержки являются результаты прошлых выборов в Госдуму или региональные ЗС (а применительно к выборам в ЗС - еще и результаты местных выборов) либо итоги сбора подписей избирателей.

Квалификационные условия для партий широко применяются и в других странах, причем на нескольких стадиях. В ряде стран квалификация начинается еще на этапе регистрации партии, когда ей требуется привлечь определенное число членов. После 2012 г. российская норма - 500 участников (или 0,0003% от численности населения) - оказалась одной из наиболее мягких среди стран, где есть такие требования.

Квалификация может осуществляться и по факту осуществления партиями текущей деятельности, отсеивая те из них, которые де-факто прекращают существовать после регистрации и не участвуют в выборах. Так, в США действуют жесткие правила, по которым партиям, включая и две ведущие, приходится перерегистрироваться в каждом штате, как правило, раз в 2-4 года. В России сегодня таких норм фактически нет. Из 75 зарегистрированных сейчас партий более половины пребывают в спячке, пропустив региональные и местные кампании 2013 г.

Еще одной квалификационной стадией, которая, собственно, и служит альтернативой требованиям к численности партий или к их регулярной перерегистрации, как раз и является наличие у них поддержки избирателей. Наличие депутатов в парламенте, показанный на прошлых выборах результат, сбор подписей - все это обычный способ удостовериться, что партия действительно пользуется доверием населения.

Естественный отбор вместо искусственных барьеров

В этом смысле сегодня в России партийные весы приходят в сбалансированное состояние. Новые правила сохраняют достижения реформы 2012 г., оставляя и свободную регистрацию любых новых партий, и свободное участие всех партий в выборах муниципального уровня, где они, собственно, и должны добиваться стартового результата. Квалификационный отбор происходит только для федеральной и региональных легислатур, но и здесь он зависит только от доказанной общественной поддержки, а не от каких-то бюрократических процедур.

Система квалификационных требований способна в значительной степени решить и пресловутую проблему «спойлерства». Уже видно, например, что среди способных на текущий момент квалифицироваться на выборы в Госдуму 12 партий нет случайных сил, которые используют только и исключительно известный бренд без наполнения его реальным содержанием или же просто паразитируют на бренде и символике крупной партии.

В избирательных циклах 2014-2015 гг. получить квалификационный результат (пройти со своим списком в региональный парламент) способны еще несколько партий. Но очевидно, что и среди них будут структуры с реальным политическим наполнением (пусть пока в считанных или даже одном регионе), а не сугубо политтехнологические распылители голосов. У последних в силу их паразитических функций как раз никогда и не бывает задачи проходить в заксобрания, и именно они будут отсекаться от выборов в Госдуму.

В целом уже сейчас начинает выявляться ядро политической системы - и сегодня новые партии ведут основную борьбу именно за то, чтобы быть в этом ядре сильных, крупных, влиятельных сил. Новые правила еще больше простимулируют мягкое, естественное укрупнение партийной системы и ее разделение на две категории. К 2016 г., видимо, появится полтора-два десятка партий де-факто федерального уровня, претендующих на активное участие в федеральной политической жизни и выборах во всех регионах. За год до думской кампании к ним начнут присоединяться идейно близкие малые партии, готовые поступиться самостоятельностью и лидерскими амбициями в обмен на продвижение своих сторонников по их спискам. Останутся и партии де-факто регионального по своим политическим амбициям уровня, интересующиеся выборами только на отдельных территориях.

Стимулируя естественное укрупнение, квалификационная система выступает мягкой альтернативой предвыборным блокам - конъюнктурным и, как правило, недолговечным в России даже при прохождении списка в парламент. Закон по-прежнему разрешает, чтобы в списке партии на выборах в Госдуму до половины кандидатов были беспартийными. И это рациональная форма для ситуативного альянса малых сил и более успешных партий под конкретные выборы, тем более что во многих странах избирательный барьер для предвыборных блоков в два-три раза выше, чем для отдельных партий.

На что еще важно посмотреть на региональных выборах 2014-2015 гг.

Влияние квалификационной системы на качество политической конкуренции и партийной системы будет зависеть от того, как пройдут выборы в регионах.

Смешанная модель в пропорции 50:50, предложенная для выборов в Госдуму, может рассматриваться как базовая и для регионов, что, однако, не исключает настройки ими своих избирательных систем с учетом местных особенностей - на то Россия и федеративное государство.

Однако конфигурация квалификационного отбора на выборы в ЗС, которую регионам еще предстоит обсудить у себя до принятия законопроекта Госдумой, чувствительна к сохранению выборов по партспискам на муниципальных выборах. Перевод в каком-либо субъекте РФ абсолютно всех местных советов на мажоритарную систему будет лишать малые партии шанса пройти квалификационный отбор в этом регионе.

Наконец, уже после выборов в Госдуму может стать востребованной и дальнейшая тонкая настройка квалификационной системы. Например, норма о прохождении партии в парламент хотя бы одного субъекта РФ могла бы быть увеличена до двух регионов после того, как выборы представительных органов пройдут во всех 83 субъектах РФ. Ведь нынешний цикл для новых партий является переходным: до назначения выборов в Госдуму, в течение 2012-2015 гг., они могут поучаствовать максимум в 45 кампаниях.

С другой стороны, будет логично предоставить квалификационный допуск на выборы всех уровней и тем партиям, которые, даже не имея депутатов в заксобраниях или не выдвигая федеральный список кандидатов на выборах в Госдуму, смогут тем не менее провести в Госдуму в 2016 г. несколько своих одномандатников. При условии их именно партийного выдвижения и членства в партии на момент участия в выборах.