Сверхцентрализация в регионах: Грабли местного уровня

Отношения центр - регионы - муниципалитеты везде выстраиваются долго и непросто. Опыт региональной политики (cohesion policy) Евросоюза можно описать коротко. Во-первых, это принцип субсидиарности (subsidiarity): принятие решений приближено к более низкому из возможных уровней управления. Во-вторых, это принцип обусловленности (conditionality): сильное влияние вышестоящих уровней управления, способное разрушить местные институциональные ловушки и внедрять инновации. В-третьих, это оптимальный баланс двух векторов, который достигается путем гибких и эффективных взаимодействий между уровнями власти, экспериментами, корректным измерением результатов и публичным их рассмотрением, созданием политической системы сдержек и противовесов. Слова умные, но идея простая: снизу лучше знают, что могут сделать, сверху - что нужно сделать, а оптимум следует искать сообща, открыто и по правильным критериям.

Бухгалтерский баланс

Но чужой опыт нам не указ. Сначала в России были сверхцентрализованы отношения центр - регионы. Теперь достроены сверхцентрализованные отношения регион - муниципалитеты. Последним толчком стало реформирование социальной сферы.

Реформы, инициированные федеральными властями, нацелены на повышение качества социальных услуг и эффективности бюджетных расходов в регионах. Следствием стали сокращение сети и укрупнение учреждений социальной сферы, централизация полномочий по управлению и финансированию образования, здравоохранения, социальной защиты населения на региональном уровне. Действительно, издержки в отраслевом измерении снижаются: меньше учреждений - меньше расходы на содержание зданий, в более крупных больницах интенсивней используется оборудование, особенно дорогое и новое, выше квалификация медицинского персонала, более крупные школы лучше оборудованы компьютерами и т. д. В небольших участковых и районных больницах зачастую нет врачей, умеющих работать на новом оборудовании. Для региона это рациональное решение - собрать максимум полномочий и денег, а потом распределять финансирование в виде трансфертов муниципалитетам так, как это кажется правильным региональным властям. Кроме того, это помогает оптимизировать социальные расходы в условиях растущего дефицита бюджетов регионов и долга.

Процесс централизации ускоряется: в 2012 г. доля безвозмездных перечислений муниципальным бюджетам составляла 12% от суммарных расходов на здравоохранение консолидированных бюджетов регионов и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС), а в январе - октябре 2013 г. - 24%. Если учитывать только расходы на здравоохранение консолидированных бюджетов регионов (без ТФОМС), то доля безвозмездных перечислений муниципалитетам выросла с 26 до 43% от всех расходов на здравоохранение. Усиливается централизация финансирования и в сфере образования, а функции социальной защиты уже с 2000-х гг. полностью переведены на региональный уровень. Кто платит, тот и заказывает музыку.

В соответствии с политикой внутрирегиональной централизации социальных функций меняются и пропорции распределения налоговых доходов. Последнее решение, принятое в 2013 г., - сокращение доли налога на доходы физических лиц (НДФЛ), поступающего в бюджеты городских округов и муниципальных районов, до 15 и 10% соответственно (ранее было 20%). Все остальное - наверх, в региональный бюджет, ведь именно регион принимает основные расходные решения и финансирует их. Финансовые ресурсы и расходные обязательства балансируются лучше, но это чисто бухгалтерский баланс: чем меньше полномочий у муниципалитета, тем лучше.

Централизация на уровне регионов имеет объективные причины. Первая и важнейшая - огромное неравенство налоговой базы муниципалитетов и необходимость масштабного перераспределения. Вторая - реальная слабость местного самоуправления, особенно на периферийных территориях.

В результате местное самоуправление отвечает за базовые функции социального развития на своей территории в основном как исполнитель спущенных сверху решений, не участвуя в их принятии. Даже крупные и более богатые региональные центры не имеют необходимых полномочий и собственных финансовых ресурсов, чтобы стимулировать развитие социальных услуг и городской среды, повысить привлекательность города для проживания и привлечения квалифицированных мигрантов. Как крупные города будут конкурировать между собой? Получается, что только с позволения мудрого губернатора, если он понимает, что города как центры концентрации человеческого капитала - это двигатель развития и модернизации всего региона, поэтому их нужно поддерживать. Удавка для развития крупных городов и полноценного местного самоуправления не принимается во внимание, более важным кажется повышение отраслевой эффективности путем централизации функций.

Качество власти контролируется снизу

В последнем послании президент страны напомнил об исторических традициях местного самоуправления в дореволюционной России. Можно вспомнить о земских школах, больницах, шире - о роли земства в принятии решений для развитии своих территорий. Очевидно, что эта традиция, начавшая возрождаться, хотя и с огромными проблемами, в 1990-е гг., вновь утрачена.

Территориальная эффективность невозможна без повышения собственной доходной базы муниципалитетов и расширения их полномочий. Это можно сделать, оставляя муниципалитетам более значительную долю собранных на их территории налогов, в первую очередь НДФЛ. Такая политика стимулирует развитие сильных муниципалитетов, в основном крупных городов. Можно обсуждать и изменения в распределении налога на прибыль, который сейчас в подавляющем большинстве регионов (75 из 83) поступает в региональный бюджет, а муниципалитеты не получают ничего. Нужно честно говорить и об издержках: внутрирегиональная децентрализация и расширение полномочий местного самоуправления неизбежно усилят неравенство муниципалитетов внутри региона.

Однако деньги и полномочия - необходимые, но недостаточные условия. Ключевой фактор эффективной децентрализации - качество региональной и муниципальной власти. С этим очень большие проблемы, немалый вклад в их нарастание внесли переход от выборов губернаторов к их фактическому назначению, управляемость выборов глав местного самоуправления, почти повсеместное внедрение сити-менеджеров, контролируемых региональными властями. Вряд ли удастся повысить качество власти без восстановления конкурентных выборов губернаторов и мэров.

Выборы - одна из важнейших форм контроля снизу, со стороны жителей территории. Пока этот инструмент работает плохо, многие избиратели, особенно с более низким уровнем образования и доходов, легко покупаются на популистские обещания, «голосуют сердцем». Группы интересов в регионах и городах освоили технику «политических машин», стабильно приносящих победу на выборах. Но не мы одни такие: в Чикаго «политическая машина», в которую входили партийные структуры, коррумпированные профсоюзы и этнические сообщества мигрантов, обеспечила мэру Ричарду Дэйли двадцатилетнее авторитарное правление вплоть до начала 1970-х. Но когда в городе разросся и окреп средний класс, «политическая машина» перестала быть эффективной.

Очевидно, что важнейшая функция контроля снизу будет в России развиваться медленно - десятилетиями. Однако это не повод для отказа от выборов, научиться плавать в бассейне без воды вряд ли кому-то удавалось. В крупнейших городах-миллионниках и крупных региональных центрах, где концентрируется человеческий капитал, формирование реального контроля снизу пойдет быстрее, как и появление новых публичных политиков, прошедших горнило избирательных кампаний.

Мина замедленного действия

Не потому ли провластный аналитический центр предлагает поменять статус крупнейших городов на некие «агломерации» и сделать их уровнем государственной власти с назначаемым руководством? Или еще более могучее предложение - все городские округа и муниципальные районы сделать уровнем государственного управления, а местное самоуправление и выборы сохранить только для муниципалитетов-поселений. Пусть избиратели резвятся - на долю поселений в среднем приходится менее 5% от консолидированного бюджета региона и отвечают они за ЖКХ, клубы, ремонт местных дорог и вывоз мусора... Неглупое тактическое решение - и волки сыты, и овцы целы, и лицо сохраним, ведь Россия подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении, нехорошо ее нарушать. Но развития российских городов это решение не обеспечивает. Более того, это мина под будущие политические сдержки и противовесы. Власть губернаторов не будет уравновешиваться сильным местным самоуправлением в крупных городах, что неизбежно приведет к «окукливанию» регионов, появлению «ханств» и «княжеств».

Пока маневры федеральной власти на муниципальном поле стимулируют централизацию, придется готовиться к худшему: грабли местного уровня вслед за региональными в очень недалеком будущем стукнут по голове.