Местное самоуправление: Риски муниципальной реформы

Президент России Владимир Путин заявил в послании Федеральному собранию о необходимости изменений в системе местного самоуправления. Вскоре после оглашения послания Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) обнародовал аналитическую записку «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы» (далее - записка). Широкая публичная известность записки избавляет меня от необходимости детального пересказа ее содержания. Я убежден в том, что этот документ, обосновывающий фактический отказ от прямых выборов мэров крупных городов, - не «дорожная карта» реформы, а пробный шар, призванный повлиять на позиции федеральной и региональной элиты по этой проблеме. Однако это тяжелый шар - из тех, что при определенных усилиях влиятельных политических игроков все же попадают в лузу.

Репутационный риск

В послании о предстоящей отмене выборов мэров президент не говорил. Общий пафос этого раздела его речи в том, чтобы добиться «шаговой доступности» и более высокой эффективности местного самоуправления: «Мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах». Путин специально подчеркнул, что выборное начало и политическая конкуренция в формировании системы власти будут развиваться. Позднее президент ясно заявил на пресс-конференции, что мэров должны выбирать люди. Вряд ли все эти заявления можно интерпретировать иначе, чем так: мэры городов по-прежнему будут избираться прямым голосованием населения.

На пресс-конференции Путин призвал к дискуссии: «Я специально не стал предлагать каких-то решений. Я, наоборот, обратился к муниципальным объединениям с тем, чтобы они сами в диалоге с руководителями регионов предложили эти решения». Всероссийский совет местного самоуправления и Конгресс муниципальных образований создали рабочую группу по подготовке реформы, куда должны войти представители профильных комитетов Федерального собрания, Общественной палаты, Минрегиона, губернаторы. В конце января состоится заседание Совета по местному самоуправлению при президенте. Очевидно, на нем мнения федеральной элиты, регионов и муниципалитетов по поводу реформы будут более или менее артикулированы.

Развитие политической конкуренции и расширение участия граждан в процессе управления - хорошо известная содержательная матрица политики, проводимой Кремлем с весны 2012 г. На мой взгляд, потенциал этой политики еще далеко не исчерпан - как не исчерпаны компенсационные, балансирующие и сдерживающие механизмы. Судя по посланию, президент также не считает этот потенциал исчерпанным.

Фактическая отмена прямых выборов мэров крупных городов (пусть и оформленная как переход к управлению на основе городских агломераций или иным способом) - это серьезный репутационный риск, в том числе лично для президента. Ведь призывы к оппозиционным и в целом активным политикам интегрироваться в систему основаны прежде всего на доступности для них муниципальных выборов, включая выборы в крупных городах. Конечно, этот риск можно снизить тем, что предложение о проведении реформы МСУ, включающей отмену прямых выборов мэров, будет, например, исходить от Всероссийского совета местного самоуправления или уже упомянутой рабочей группы. Но проблема все равно возникнет на любых выборах: оппозиция будет говорить о том, что «выборы в крупных городах украдены режимом». Отмена прямых губернаторских выборов в 2004 г. уже давала всем оппозиционным силам подобный аргумент, и он эффективно использовался в ходе избирательных кампаний.

Доверие к федеральной власти едва восстановилось после кризиса 2011-2012 гг. Усилилась поддержка Владимира Путина в крупных городах. Между тем выборы мэров для граждан более близкие и более «личные», чем выборы губернаторов, и в случае их отмены проблема доверия к власти вновь обретет остроту. Не говоря уже о том, что целый сегмент политической элиты, которому только что обещали честную игру, будет вновь выброшен за пределы системы. На мой взгляд, один только этот репутационный риск от отмены выборов мэров столь велик, что идти на нее можно только в случае безусловной и крайней необходимости.

Риск кадрового кризиса и потери управляемости

По данным Росстата (2009 г.), в России 1867 районов, 1099 городов, 1318 поселков городского типа. Конечно, далеко не все из почти 4500 чиновников, ими руководящих, будут вынуждены уйти. Однако кадровый кризис возникнет - хотя бы потому, что многие выборные мэры не захотят работать в качестве наемных госслужащих в системе региональной власти. Кроме того, произойдут слияния, поглощения территорий и городов, административные изменения в процессе создания городских агломераций.

Полагаю, ожидаемое количество «уходящих» - от 500 до 800 человек (включая выборных мэров крупных городов). Кем и как будут замещены вновь создаваемые должности - особенно в ситуации, когда в десятках субъектов Федерации будут готовиться и проходить губернаторские выборы? Кто будет подбирать этих людей? Очевидно, губернаторы - во всяком случае, именно в их ведении будет находиться решение этого вопроса. Параллельно будут (если будут) включены механизмы мягкого одобрения претендентов городскими думами и аналогичными структурами. Уже сейчас можно с уверенностью предположить, что это породит множественные внутриэлитные конфликты, а в некоторых регионах приведет и к недовольству населения. Управляемость во многих городах будет потеряна - по крайней мере, на 2-3 года. А это порождает риск «второго порядка» - угрозу возникновения ситуативных протестных движений.

Авторы записки страхуются: «Преобразования системы МСУ и перераспределение полномочий между местным и региональными уровнями власти целесообразно завершить как минимум за год до выборов депутатов Госдумы РФ...». Но даже если огромная общенациональная реформа МСУ будет успешно проведена всего за год с небольшим (что, на мой взгляд, почти невероятно), гарантий успешного поиска «эффективных муниципальных менеджеров» никто дать не в состоянии. Тем более что этот поиск придется вести на сотни постов и практически одновременно во многих регионах. Между тем сегодня даже замена одного губернатора для реализации «досрочного» выборного сценария представляет собой серьезную политическую, технологическую и кадровую проблему.

Риск правовых коллизий

В статье 131 Конституции РФ и статье 5 Европейской хартии местного самоуправления (далее - хартия) содержится норма, в соответствии с которой изменение границ территорий, в которых осуществляется МСУ, допускается только с учетом мнения населения этих территорий - в том числе путем голосования. Россия ратифицировала хартию в 1998 г. без оговорок - например, «территориальной», которая позволяет указать местности, на которых она не применяется. Но поезд уже ушел.

Кроме того, как признают сами авторы записки, «из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ <...> следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы МСУ или население непосредственно, а не органы государственной власти».

Для преодоления очевидной правовой коллизии авторы записки создают довольно интересную, но громоздкую конструкцию, которую я бы назвал «растяжением покрытия». Однако в том, что одна из предлагаемых моделей реформы соответствует Конституции РФ и международным обязательствам России, депутатов, чиновников всех уровней и экспертов только предстоит убеждать. Это будет определенно непростым делом. Хотя авторы и исходят из возможности быстрого осуществления реформы, даже его «нормативный» этап (а ведь кроме внесения изменений в федеральный закон № 131 потребуется принятие региональных законов и многочисленных подзаконных актов) может затянуться на долгие месяцы и даже годы.

Риск роста коррупции

Авторы записки: «В ожидании реформы в муниципалитетах может происходить снижение уровня ответственности и прозрачности в ходе распоряжения земельными участками, помещениями. Стоит ожидать <...> роста числа приватизационных сделок по тем объектам недвижимости, которые в будущем должны будут отойти в распоряжение органам государственной власти субъекта РФ».

Совершенно очевидно, что финансовые ресурсы и имущество в ожидании процесса и в самом процессе колоссальной реорганизации потекут в офшоры, контролируемые «завтра бывшими» выборными главами городов и их окружением. Что же предлагается в качестве ответа? «Усилить контроль» за муниципальным заказом и процессом приватизации. Реальное усиление контроля маловероятно: он затруднен даже в отношении 83 глав субъектов РФ, а ведь предстоит его оперативная организация в отношении многократно превышающего это количество числа муниципальных чиновников - в условиях выборов губернаторов, проходящих во многих регионах!

Итогом может стать общенациональная криминальная консолидация «обиженных» региональными и федеральными властями, но располагающих значительными финансовыми ресурсами экс-мэров и ориентированных на них групп. На фоне громких политических притязаний, уже выдвигаемых «новыми старыми» региональными элитами со специфической репутацией из Красноярска и Екатеринбурга, эти люди могут продемонстрировать трудно предсказуемые сегодня модели политического поведения.

Риск роста долгового бремени регионов

По прогнозу декабрьского исследования Standard & Poor's, уже через два года совокупный прямой долг российских регионов и муниципалитетов превысит 3 трлн руб. Мордовия, Костромская, Белгородская, Вологодская и Астраханская области, а также Северная Осетия в 2015 г. могут оказаться перед угрозой дефолта. Как считает Standard & Poor's, эти субъекты РФ могут уже в ближайшем будущем столкнуться с рисками рефинансирования.

Сегодня финансово неблагополучны, по оценкам различных экспертов, от 35 до 46 субъектов Федерации. При этом уже в следующем году расходы территорий превысят прогнозные значения Министерства финансов РФ на 500 млрд руб., а в 2015 г. - на 700 млрд. Относительную финансовую стабильность пока с трудом удается поддерживать за счет бюджетных кредитов и трансфертов (более 140 видов), однако в условиях общенациональной муниципальной реформы она будет поколеблена. Ведь неизбежны масштабные дополнительные расходы и обязательства, которые возникнут вследствие радикальной реформы местного самоуправления (прежде всего перетекание муниципальной задолженности в бюджеты субъектов, о котором говорят и авторы записки). Под угрозой окажутся социальные обязательства, включая те, что вытекают из майских указов президента. А в декабре 2016 г., через несколько месяцев после предполагаемого окончания реформы, в стране должны состояться парламентские выборы.

Риск массовой безработицы муниципалов

Авторы записки: «Оптимизация муниципальной сферы может привести к высвобождению части муниципальных работников, что потребует мер по стимулированию их трудоустройства».

По данным Росстата за 2012 г., в государственных органах субъектов РФ было занято более 208 000 человек, а свыше 334 000 - в качестве муниципальных служащих. Полагаю, в результате масштабных реорганизаций работу на муниципальном уровне потеряют до 70 000 человек. При этом численность аппаратов органов государственной власти субъектов РФ, включая вновь созданные «городские государственные администрации» и органы власти городских агломераций, безусловно и значительно вырастет, что повлечет за собой рост расходов региональных бюджетов.

Часть региональной и особенно муниципальной элиты будет воспринимать происходящее как создание труднообъяснимой асимметрии. А реакцию на планируемую реформу муниципальных служащих, которые потеряют работу на депрессивных, удаленных территориях и в моногородах, в том числе возможную политическую реакцию, вообще трудно предсказать.