Антимонопольное регулирование: Cтрельба вслепую по своим
В эту пятницу ФАС внесет в правительство «четвертый антимонопольный пакет», который в очередной раз расширит круг действий бизнесменов, за которые ведомство будет их преследовать.
«Это правда, что вы можете печатать 1200 знаков в минуту?» - «Правда, но, знаете, такая ерунда получается!» Сегодня ФАС похожа на эту соискательницу: служба «печатает» дела неправдоподобно быстро. На ФАС приходится 7% совокупного бюджета участников рейтинга 40 ведущих антимонопольных ведомств мира, 23% совокупного персонала и 76% дел по наиболее активно применяемой антимонопольной статье - злоупотреблению доминированием. Средний срок расследования в ФАС в 27 раз меньше, чем в ЕС. Статистические техники и свидетельства экспертов упоминаются в 5% судебных дел против 31% в США. Очевидно, сотрудники ФАС намного легче своих коллег из развитых стран открывают антимонопольные дела и удовлетворяются меньшими доказательствами вины предпринимателей. Чтобы стать хотя бы середнячком по дотошности, количество дел нужно сократить раз в десять (и даже тогда оно останется большим, чем в любой другой стране мира). Это даст пусть и не американские, но хотя бы польские показатели.
Доклад «Анализ системы стимулов и мотивации Федеральной антимонопольной службы», который вскоре выйдет в Институте проблем правоприменения, мы подготовили по результатам интервью с сотрудниками службы, а также анализа внутренних документов ФАС и статистики. Исследование показывает, что существенно сократить число дел и тем самым создать определенные гарантии от необоснованного преследования предпринимателей можно, только если одновременно ликвидировать три препятствия для роста качества расследований: палочную систему, обязательность ответа на жалобы, низкую оплату сотрудников.
«Палочная» система. «Сонное царство», - вспоминает глава ФАС Игорь Артемьев 2008 год, когда количество дел составляло 1600 и было больше, чем в США, на два порядка. Решить эту проблему была призвана новая система мотивации, которая основывалась, по словам Артемьева, «на количественных оценках» по принципу «кто на первых местах, получает все, последний увольняется». Однако уже через год (2700 дел) глава ФАС объявил, что служба «уходит от «палочной» системы отчетности». И действительно: удельный вес качественных показателей неуклонно увеличивался.
Впрочем, как мы убедились в ходе интервью, качественные показатели оказались неработоспособными. Баллы за «лучшие дела территориальных управлений», по общему мнению сотрудников этих управлений, центральный аппарат распределяет в лучшем случае непредсказуемо, в худшем - субъективно. Не лучше и с показателями судебной проверки решений ФАС. Решения судов для сотрудников ФАС также малопредсказуемы и малопонятны, как решения центрального аппарата. «Нету нормальных, качественных решений, которые принимаются судами. Нету. Там идет ссылка, ссылка, ссылка на какие-то нормы, и всё - отказать. Или поддержать. А на каком основании? Ты распиши, в чем прохлоп-то!» - сетует сотрудник службы на известный недостаток арбитражных судов.
В результате качественные показатели в глазах сотрудников оказались чем-то вроде «погоды»: от нее зависит их благополучие, их место в рейтинге, но она мало зависит от их действий - в отличие от количества «успешно» завершенных, т. е. закончившихся санкциями против предпринимателей, дел. Поэтому в глазах сотрудников ФАС система остается «палочной».
Работа с жалобами. Чтобы расшевелить «сонное царство», руководители ФАС использовали не только «палочную» систему. Не менее важным оказалось стимулирование жалоб в ФАС. Интервью руководителей ФАС в Москве и на местах постепенно убедили многих в том, что в службу можно обращаться почти с любой проблемой. Количество жалоб на предположительные антимонопольные нарушения выросло более чем в 2 раза. За своевременностью реакции на жалобу следят прокуратура и суды, причем следят гораздо строже, чем за качеством принимаемых решений. В прошлом году суд обязал ФАС ответить даже на письмо, подписанное графом Дракулой. В этих условиях сотрудники очень боятся отказов. Уже этого одного даже без «палочной» системы могло хватить для роста количества дел и, соответственно, уменьшения ресурсов для разбирательства в каждом из них.
Низкая оплата сотрудников. Сотрудники ФАС - одни из самых молодых и, соответственно, наименее опытных в мире: средний сотрудник ФАС на 10 лет моложе среднего сотрудника ФТК США. Показатель текучести кадров - 35% в год, больше, чем у любого другого участника рейтинга антимонопольных ведомств. Проблема в заработной плате. Сотрудники службы получают существенно меньше, чем даже их коллеги в госсекторе: меньше, чем в федеральных министерствах, и меньше, чем в органах власти регионов. В свете этого работа на поток рутинных дел при низкой глубине анализа - это все, чего сейчас в принципе можно ожидать от существующих кадров: если даже сократить количество дел в 10 раз, это не означает, что сотрудники ФАС смогут воспользоваться высвободившимся временем для построения регрессий.
Таким образом, останься хотя бы одна из трех названных проблем - и положение дел существенно не изменится: ФАС продолжит стрелять вслепую и зачастую по своим. От борьбы с картелями будут страдать индивидуальные предприниматели, установившие на прокат батутов одинаковую цену, а защита производителей на основе закона о торговле будет оборачиваться преследованием молокозавода, якобы дискриминирующего ни на что, кстати, не жалующийся «Перекресток».