Современная история: Конституция победителей

Двадцать лет назад, 3-4 октября 1993 г., противостояние между сторонниками президента Бориса Ельцина и Верховного совета обернулось кратковременной гражданской войной в Москве и гибелью 160 человек. Вспышка насилия была вызвана не только политическими амбициями участников конфликта, но и склонностью обеих сторон к чрезвычайным мерам. Конфликт не позволил принять Конституцию, где разделение и независимость ветвей власти дополнялись бы балансом полномочий. Обстановка, в которой разрабатывалась и принималась действующая сегодня российская Конституция, объясняет многие черты российского государства: дисбаланс полномочий, концентрацию власти в руках одного лица, нетерпимость в отношении оппонентов.

Противоречия между первым президентом России Борисом Ельциным и народными депутатами выглядят типичной «войной победителей». Президент и народные избранники были союзниками в борьбе с партийной бюрократией и ГКЧП в августе 1991 г. Лишь немногие народные избранники 1990 г. возразили в декабре 1991 г. против роспуска СССР и изъятия определения «советская» из названия Российской Федерации. Однако в начале 1992 г. между Кремлем и Белым домом начались разногласия, как между якобинцами и жирондистами Великой французской революции или между российскими большевиками и левыми эсерами летом 1918 г.

Внешней причиной конфликта стали результаты шоковой либерализации экономики и ваучерной приватизации, крайне тяжело воспринятых большинством граждан. Депутаты резко критиковали правительство «завлабов» и взявшего их под защиту Ельцина.

За разными подходами к экономике скрывались более глубокие противоречия сторон и кризис власти, усугублявшийся резким несоответствием советских государственных, политических и правовых институтов новому социально-экономическому укладу. Съезды народных депутатов (1068 человек) и относительно немногочисленный (около 250 депутатов) постоянно действовавший Верховный совет (ВС) образца 1991-1993 гг. не были полноценным парламентом. Формально советы были высшим органом власти в течение более чем 70 лет, но фактически они были декорацией, скрывавшей диктат партии, которая была «надгосударством». С распадом СССР и роспуском КПСС советы разных уровней получили широкие полномочия. С одной стороны, депутаты не всегда знали, как ими воспользоваться, с другой - стремились расширить сферу полномочий. Они пытались регулировать финансовые потоки, управлять экономикой, создать собственные органы охраны, подчинить себе ряд СМИ.

В свою очередь значительная часть окружения Бориса Ельцина мыслила и действовала привычными партийно-бюрократическими категориями, стремилась принять многие важные решения без публичного обсуждения, подавить, а не убедить оппонентов.

Война указов и параграфов

Политическая борьба в период двоевластия и ее трагическое завершение негативно отразились на судьбе Конституции, государственном и правовом строительстве постсоветской России. Разработка новой Конституции России, которая должна была заменить брежневскую Конституцию РСФСР 1978 г., началась еще в июне 1990 г. на I Съезде народных депутатов РСФСР. Конституционную комиссию (КК) первоначально лично возглавил Борис Ельцин. Подготовку текста поручили группе юристов во главе с депутатом Олегом Румянцевым. Многие пункты о правах и свободах человека, экономической свободе и свободе передвижения вызывали большие споры. Согласованный и одобренный большинством членов комиссии проект Основного закона был подготовлен только к VI Съезду народных депутатов в апреле 1992 г. Съезд принял его за основу и принял концепцию конституционной реформы. Проект можно назвать сбалансированным с небольшим перевесом полномочий двухпалатного ВС. Прерогативы президента по формированию правительства и судебной системы, руководству внешней политикой и Вооруженными силами, его право вето уравновешивались полномочиями парламента. Парламент утверждал премьера, его заместителей и ключевых министров (финансов, экономики, обороны, внутренних и иностранных дел). Депутаты могли потребовать отставки министра или правительства в целом. В случае отказа президента выполнить решение парламента он должен был объяснить свои мотивы (статья 99 проекта) и в случае повторного голосования за отставку исполнить решение парламента. Кроме того, главу правительства намеревались регулярно обязать отчитываться в первую очередь перед парламентом и уже потом перед президентом.

Не исключено, что этот проект был бы принят с некоторыми поправками, если бы не нараставшее противостояние между Ельциным и депутатами. В декабре 1992 г. VII Съезд депутатов, который, как планировалось, мог принять доработанный проект Конституции, занялся борьбой с президентом и правительством Егора Гайдара. Предложенные депутатами поправки в Конституцию позволяли Верховному совету отменять указы и распоряжения президента, обязывали его согласовывать с ВС кандидатуры всех министров и руководителей ряда служб (в том числе антимонопольной). Кремлю удалось отклонить большинство поправок, уступив депутатам право утверждать силовых министров.

Напряженность нарастала. Стороны, казалось, оттягивали принятие новой Конституции, надеясь изменить баланс сил в свою пользу и отразить это в Основном законе. Начавшийся в марте 1993 г. VIII Съезд депутатов вернул действие поправок, ограничивавших полномочия президента. В ответ Борис Ельцин объявил о введении «особого порядка управления страной», при котором полнота власти переходила к президенту и правительству. Разрастание конфликта удалось предотвратить благодаря посредничеству председателя Конституционного суда Валерия Зорькина. Борис Ельцин отменил указ, было согласовано проведение референдума по четырем вопросам: о доверии президенту и Верховному совету и проведении досрочных выборов. Россияне проголосовали по трем из четырех вопросов так, как настаивал президент и его сторонники («да, да, нет, нет» - предлагалось «да», «да», «нет», «да»). Это, впрочем, не прибавило Ельцину легитимности в глазах депутатов.

В ответ Кремль начал разработку собственных проектов Конституции, где полномочия будущего парламента урезались в пользу президента. Что любопытно, проект сотрудников администрации президента во главе с Сергеем Шахраем предусматривал ограничение возраста главы государства 65 годами (а значит, Борис Ельцин должен был бы уйти в 1996 г.). Был и проект, подписанный самим Ельциным. Формально стороны демонстрировали готовность к диалогу, но на деле были настроены на конфронтацию. На созванном в июне 1993 г. конституционном совещании, где обсуждались разные проекты Основного закона, содержательной дискуссии не получилось. Оно запомнилось резкими заявлениями представителей обеих сторон и выносом из зала скандалившего депутата-коммуниста Юрия Слободкина.

Конституция конфликта

Обе стороны вели себя как два летчика, идущие лоб в лоб и надеющиеся, что противник отвернет в последний момент, как это случилось в августе 1991 г. Примирения не получалось: арбитр весны 1993 г. Зорькин уже играл на стороне Верховного совета, авторитет церкви был низок, а накопившаяся агрессия всех участников событий искала выход в рукопашной схватке.

Результат тех дней известен: хаос в Москве 3-4 октября, ввод войск, стрельба из танков по зданию Верховного совета, около 160 погибших.

Итогом противостояния стала новая Конституция, сконцентрировавшая все рычаги власти в руках президента. Победа над парламентом запечатлена в этом документе со всей ясностью. Да, все основные права Конституция декларирует, но полномочия исполнительной власти прописаны в ней гораздо определеннее конкурирующих полномочий других ветвей. А защита прав достигается не декларациями, а реальной властью парламента и суда, способных ограничивать власть политиков, силовиков и политических менеджеров. По мнению авторов Конституции, в частности Виктора Шейниса, дисбаланс полномочий в пользу исполнительной власти мог быть исправлен расширением контрольных функций парламента. Мог быть исправлен. Но реальных стимулов к тому не было: не было давления снизу, не было перспективы вступления в союзы (например, в ЕС), а собственноручно урезать свои полномочия Кремль не стал.