Экономический рост: Производительная и непроизводительная стимуляция

Для сокращения расходов на национальную экономику необходимо уменьшение присутствия государства в конкурентных отраслях народного хозяйства при повышении конкурентоспособности организаций с госучастием в стратегических отраслях. Для этого следует продолжить приватизацию ОАО «Совкомфлот», ОАО «Сбербанк России», ОАО «Русгидро», ОАО «Роснефть», передать часть функций ГК «Ростех», ОАО «ОАК», ОАО «ОСК», ФГУП «Росморпорт», ГК «Автодор» в частный сектор. Необходимо прекратить финансовую поддержку предприятий, существенно искажающую рыночные условия и приводящую к снижению интереса со стороны частных инвесторов к отдельным секторам экономики. Следует приватизировать более 1300 акционерных обществ, из которых около четверти относится к непроизводственной сфере (оказание услуг, торговля, финансы), около четверти - к организациям в сфере сельского хозяйства, примерно 20% - в сфере промышленности и 15% - в сфере строительства.

Результаты эмпирических исследований не дают однозначного ответа на вопрос о том, стимулируют ли совокупные государственные расходы долгосрочный экономический рост. Более того, существует важная обратная зависимость: с ростом дохода у индивидуумов растет относительная ценность потребления общественных благ по отношению к частным. Поэтому по мере экономического развития доля государства в экономике обычно растет. Этому дополнительно способствует реализация интересов бюрократии и формирование институтов, позволяющих собирать больше налогов.

Обобщая обширный эмпирический опыт, можно заключить, что положительное влияние общего уровня государственных расходов на экономический рост наблюдается только до определенного уровня, сверх которого наблюдается отрицательное влияние. Другими словами, выход этого показателя за пределы некоторой допустимой области значений (для данного уровня развития экономики) блокирует экономический рост.

Не существует однозначного ответа и на вопрос о воздействии различных компонентов госрасходов на рост экономики.

В экономической литературе компоненты госрасходов принято разделять на две категории - производительные (productive) и непроизводительные (unproductive). Под производительными понимаются те государственные расходы, которые воздействуют на экономический рост напрямую или опосредованно через увеличение запасов факторов производства (физический и человеческий капитал) и (или) через увеличение совокупной факторной производительности. Виды госрасходов, слабо или совсем не связанные с увеличением факторов или совокупной факторной производительности (при их осуществлении сверх определенного уровня, необходимого для нормального рыночного функционирования экономики), считаются непроизводительными.

К производительным видам расходов причисляют расходы на образование (они ассоциируются с увеличением человеческого капитала), на научные исследования и разработки (обеспечивают рост через инновации и технологический прогресс), на инфраструктуру, транспорт и связь (способствуют повышению производительности частного капитала) и на здравоохранение (вследствие улучшения здоровья населения растет как количество работающих, так и производительность труда). К непроизводительным (но необходимым до определенного уровня) расходам относят расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, национальную экономику и оборону (производственные мощности при осуществлении таких расходов практически не создаются, происходит прямое отвлечение ресурсов от других секторов экономики).

В любом случае положительное влияние отдельных государственных расходов на экономический рост возможно, только если эти расходы осуществляются эффективно. Таким образом, создание предпосылок долгосрочного роста должно осуществляться мерами по изменению структуры государственных расходов в направлении сокращения непроизводительных расходов и увеличения производительных при одновременном качественном изменении бюджетных институтов для повышения эффективности расходов. А развитие и совершенствование институциональных структур, прежде всего прав собственности, прав и обязанностей, фиксируемых системой контрактов, являются наиболее глубоким источником долгосрочного экономического роста.

При рассмотрении фактической структуры госрасходов России в сравнении с развитыми странами очевиден перекос в сторону непроизводительных: у нас высока и в последние годы значительно увеличилась доля расходов на оборону, безопасность и национальную экономику при недостаточном финансировании образования и здравоохранения, инфраструктуры.

В мировой практике не известны прецеденты, чтобы страны с такой структурой расходов, как у России, росли темпами, достаточными для догоняющего развития, достаточными для конвергенции темпов экономического роста, не говоря о конвергенции уровней экономического развития с развитыми странами. В качестве основного направления бюджетной политики необходимо рассматривать именно изменение структуры государственных расходов.

Если адаптировать к текущей макроэкономической ситуации предложения по бюджетной политике из «Стратегии-2020» (к сожалению, большая часть предложений так и не нашла отражения в приоритетах деятельности исполнительной и законодательной власти), то предлагаемый бюджетный маневр в рамках всей бюджетной системы, который должен быть осуществлен за 3-5 лет, можно сформулировать как увеличение на 3 п. п. ВВП производительных расходов бюджета расширенного правительства, обеспечивающих повышение качества предпринимательского и инвестиционного климата в стране, улучшение человеческого капитала и направленных на формирование современной транспортной и инженерной инфраструктуры, при сокращении на 3 п. п. ВВП непроизводительных расходов: увеличение расходов на образование на 1,2 п. п. ВВП, на здравоохранение - на 1 п. п. ВВП, на дорожное хозяйство - на 0,8 п. п. ВВП; сокращение расходов на правоохранительную деятельность на 0,9 п. п. ВВП, на оборону - на 1,1 п. п. ВВП, на национальную экономику и ЖКХ (без дорожного хозяйства) - на 1 п. п. ВВП.

Человеческий капитал и трудовые ресурсы

В сфере образования нужно осуществлять переход к широкому применению эффективного контракта с профессорско-преподавательским составом вузов и средних школ, предполагающего увеличение средней заработной платы, проводить реструктуризацию сети образовательных учреждений в целях повышения ее эффективности, развивать систему технического бакалавриата, создавать новые образовательные технологии для подготовки специалистов, ориентированных на потребности экономики, совершенствовать методы измерения качества образования. Необходимо дальнейшее развитие сети учреждений дошкольного и общего образования, повышение уровня технического и учебного оснащения вузов и школ, совершенствование стипендиального обеспечения обучающихся, основанное на дальнейшем внедрении нормативно-подушевого финансирования.

В сфере здравоохранения необходимо улучшать качество образования медицинских работников, осуществлять поддержание на современном уровне технического оснащения больниц и поликлиник. Развитие системы обязательного медицинского страхования должно подразумевать внедрение системы оценки медицинских технологий, достижение конкретности в описании набора медицинских услуг, выравнивание условий предоставления медицинской помощи по программе ОМС для государственных и частных организаций. Важнейшими мерами по улучшению здоровья населения является повышение информированности граждан о состоянии их здоровья и лечении (на основе использования электронных карт пациентов) и внедрение сберегательных медицинских счетов (замена системы дополнительного лекарственного обеспечения).

Совокупная факторная производительность

Постепенное наращивание расходов на развитие транспортной инфраструктуры позволит повысить эффективность производства в долгосрочном периоде. Новые инфраструктурные проекты, в том числе с привлечением частных инвесторов, должны быть оптимизированы в терминах не только затрат на строительство, но и снижения стоимости содержания и обслуживания. Часть необходимого увеличения расходов может быть отнесена за пределы 2020 г., чтобы в краткосрочной перспективе избежать роста стоимости строительства в условиях ограниченных производственных мощностей строительной отрасли. В области энергетической инфраструктуры ключевыми задачами являются совершенствование технологической процедуры присоединения к электросетям.

В сфере национальной обороны снижение расходов предлагается осуществить за счет сокращения численности вооруженных сил в два и более раза до среднего уровня по странам ОЭСР при полном переходе на комплектование по контракту. Необходим дальнейший перевод военнослужащих на гражданскую службу и оптимизация расходов при обеспечении надлежащего антикоррупционного контроля (аутсорсинг услуг по сервисному обслуживанию и ремонту техники, содержанию и эксплуатации объектов и инфраструктуры и т. д.). Количественное сокращение армии кроме экономии государственных расходов позволит высвободить трудовые ресурсы из отрасли, в которой они не используются производительно. Повышение уровня прозрачности расходов за счет снижения доли закрытых ассигнований на национальную оборону в бюджете должно обеспечить информационную основу для оптимизации данной статьи расходов.

В сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности сокращение расходов возможно за счет резкого сокращения численности служащих до уровня, соответствующего средним показателям по странам ОЭСР, ликвидации дублирующих подразделений и ведомств, освобождения их от несвойственных и ненужных функций, перевода части сотрудников МВД и других органов на гражданскую службу, информатизации отрасли. Необходимо поддерживать справедливое соотношение между уровнем доходов сотрудников правоохранительных органов и средней зарплатой в экономике.

В то же время в секторах, где имеют место «провалы рынка», необходимо возвращение государства в регулирование взаимоотношений, отданных в частные руки и показавших свою неэффективность: в первую очередь в ЖКХ (деятельность товариществ собственников жилья); в электроэнергетику (присоединение к электросетям), железнодорожные перевозки (доступ к инфраструктуре).

Осуществление данных преобразований требует оптимизации объемов финансирования государственных программ, реализуемых в рыночных секторах. Необходимо сокращение расходов на госзаказ, в том числе компаниям с государственным участием по госпрограммам «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Развитие судостроительной промышленности», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности».

Отдельно следует выделить необходимость поэтапного прекращения скрытого субсидирования экономики за счет низких цен на энергоносители (существование экспортных пошлин на нефть приводит к субсидированию экономики в размере около 4% ВВП). При этом, как показывает анализ, происходит главным образом не стимулирование производства конкурентоспособной продукции и субсидирование конечных потребителей энергоресурсов, а покрытие неэффективности производителей, прежде всего в нефтепереработке, использующих убыточные в мировых ценах технологии.

В текущей ситуации глубина мер по созданию условий устойчивого долгосрочного роста критическим образом зависит от политической воли и готовности к реформам руководства страны.